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Riforma, IVA, appalti: tre fronti aperti

Il "cosa - come - quando" tra EEPP e TS

Tre fronti aperti per cooperazione sociale e terzo settore a settembre: Legge delega, IVA, recepimento direttive comunitarie su appalti e concessioni; questa l'agenda che Beppe Guerini individua in un'intervista su Vita in cui commenta positivamente lo stanziamento di 200 milioni per cooperative sociali e imprese sociali da parte del CIPE: "Ci sono alcuni passaggi estremamente importanti. La Riforma prima di tutto. Un secondo segnale che stiamo aspettando è l'Iva per le prestazioni socio educative e assistenziali. Si sono ventilate ipotesi di prevedere regimi di esenzione Iva. Sarebbe la negazione della propensione all'investimento. In Legge di Stabilità ci attendiamo che si arrivi ad una soluzione. L'altro appuntamento importante riguarda il recepimento della direttiva europea sugli appalti e concessioni. È importante mettere i riferimenti corretti ad una buona regolamentazione agli affidamenti al Terzo Settore."

 

Distinzioni

L'intervista a Raffaele Cantone apparsa su Avvenire il 3 agosto, così come alcune dichiarazioni dello stesso Cantone qualche settimana fa a Otto e mezzo (minuto 13:45) meritano più di una riflessione. In entrambi i casi il presidente ANAC, accanto a considerazioni generali sulla perdita dello spirito cooperativo e la spregiudicatezza dell'agire imprenditoriale delle grandi cooperative, affonda anche su questioni a noi vicine, individuando tra l'altro ripetutamente uno dei nodi della questione negli affidamenti finalizzati all'inserimento lavorativo: "La questione si pone per le cooperative sociali di tipo B che nascono non per svolgere attività di lucro e che proprio per questo possono accedere al sistema degli appalti senza gare ma con affidamenti diretti, una corsia preferenziale" (Avvenire) "Abbiamo una legislazione di affidamenti degli appalti, anche di lavori oltre che di servizi alle cooperative di tipo B cioè a quelle non lucrative che prescinde completamente dal codice degli appalti" ... lo trovo assolutamente sbagliato ..." (Otto e Mezzo)

Di qui alcune riflessioni.

Cantone è persona benemerita per molti motivi, presenti e passati, e per questo leggere sue dichiarazioni di questo tenore risulta particolarmente spiazzante. L'effetto di disorientamento si moltiplica ancor di più quando si trovano una accanto all'altra affermazioni pienamente condivisibili - comprese quelle che giustamente puntano il dito sui fenomeni degenerativi del movimento cooperativo - e altre scoordinate. Immaginiamo il lettore non proprio di settore che dopo aver letto (Avvenire) due paragrafi su Cpl e sui "colossi che vincono cinquecento o mille appalti e che non hanno nulla più di cooperativo" legge la risposta alla successiva domanda, quella in cui l'intervistatore gli chiede allora quali modifiche normative ritenga necessarie per contrastare tali fenomei, e legge appunto la dichiarazione sopra riportata che individua il nodo nella "corsia preferenziale" per le cooperative B. Che c'entra? Nulla, ma possiamo ben immaginare il lettore non specialista che, sulla base dell'autorevolezza di Cantone, inizia a pensare che metanizzazione o tratte di TAV siano affidate con l'art. 5 della 381/1991.

E cosa c'entrano gli affidamenti a cooperative B con l'accoglienza dei migranti ("Vogliamo affidare a una cooperativa di tipo B l’accoglienza degli immigrati? Va bene, ma facciamo un bando tra tutti quelli che hanno i requisiti")? Nulla, e se c'entrano è perché qualcuno sta violando le norme che già ci sono.

E non è preoccupante vedere il convenzionamento per l'inserimento lavorativo trattato in modo così  evidentemente approssimativo sia dal punto di vista giuridico che del significato profondo di queste norme? (Ma per fortuna va dato atto che di ben altro livello è la trattazione che se ne fa nel documento ANAC oggetto di consultazione in queste settimane)

E dire che lo spirito cooperativistico si è snaturato e che è diventato un "meccanismo di abuso, un vero e proprio bubbone" non è un po' eccessivo oltre che generico? Come sarebbe dirlo del Ministero delle Finanze per gli scandali Finmeccanica o degli "imprenditori italiani" in generale visto quanto ha fatto l'ILVA, Parmalt o Cirio. Andare per generalizzazioni e luoghi comuni non fa mai bene e certe affermazioni ("si arriva perfino a rubare i soldi agli immigrati"), buttate lì senza le opportune delimitazioni, soprattutto quanto escono dalla bocca non di un anonimo e rabbioso commentatore di un blog, ma del presidente ANAC, sono fuorvianti,  perché restituiscono un'immagine complessiva molti distante dalla realtà.

Queste cose si possono dire con serenità, anche quando ad affermarle è Cantone, senza passare per essere difensori di quanto di marcio c'è nel sistema?

Sì, si può.

A patto di considerare con serietà anche gli aspetti condivisibili di questi interventi e primo tra tutti il richiamo ad un recupero del vero spirito della cooperazione che giustamente Cantone sottolinea.

Il mondo cooperativo ha iniziato a muoversi: la proposta di legge contro le false cooperative è sicuramente positiva, così come lo è la Carta di Assisi che nel trentennale di Federsolidarietà ha ben marcato in un'occasione così solenne l'impegno della cooperazione sociale autentica.

Due ulteriori passaggi debbono però essere messi in cantiere. 

Il primo è condivisibilmente evidenziato da Cantone nella sua intervista e riguarda il rapporto con la politica. Che va "sterilizzato" rispetto a tutte le possibili deviazioni. Sì, perché un denominatore comune alle vicende giudiziarie che interessano le cooperative sociali e non solo è proprio il rapporto con la politica. Il che non vuol dire ovviamente non dialogare - anzi, bisogna farlo - con chi contribuisce ad amministrare la cosa pubblica, ma individuare dei paletti molto stringenti che evitino rapporti pericolosi: mai contributi economici, mai iniziative / sostegni elettorali, possibilmente mai passaggi diretti da ruoli apicali di terzo settore alla politica. Tutte cose assolutamente legali ma da evitare (sull'evitare quelle illegali non c'è bisogno di scriverlo).

Il secondo riguarda gli strumenti. Perché si possono fare le migliori enunciazioni, individuare i principi più saldi, ma poi è necessario darsi degli strumenti efficaci. E i controlli costano. Probabilmente la soluzione non sta nel moltiplicarli, ma nel qualificare quelli esistenti, a partire dalla revisione, che, accanto ad intercettare eventuali casi di irregolarità esplicita, deve essere in grado di attivare sistemi di allerta anche in caso di situazioni perfettamente legali ma dubbie dal punto di vista dello stile cooperativo.

Come è noto, ANAC ha indetto una consultazione pubblica sugli affidamenti alle cooperative sociali e al terzo settore; già se ne è parlato su NotizieInRete, dando atto dei molti aspetti convincenti del documento. Si riportano di seguito alcuni estratti di una bozza di documento in preparazione qui scaricabile, in cui si prova a mettere a fuoco gli aspetti caratterizzanti un corretto affidamento relativamente al momento in cui il rapporto viene instaurato, al suo oggetto e alle modalità, pronti a ricevere suggerimenti e commenti dei lettori.

 

Il "quando" 

... Il rapporto deve essere intrapreso - e portato avanti senza soluzione di continuità - possibilmente dalla fase di programmazione o comunque quantomeno dalla fase di progettazione preliminare dei servizi; non deve nascere cioè nel momento della scelta gestionale. Ciò significa che:

  • non è coerente con i principi di dialogo e cooperazione un appalto di affidamento di servizi, quando anche sia valutata la cosiddetta "qualità progettuale";

  • non è coerente con l'istanza di trasparenza e imparzialità, introdurre forme di dialogo nel momento di un affidamento, che rischiano pericolosamente di confondersi con comportamenti inappropriati in fase di gara; 

  • è coerente con entrambe le istanze collocare il momento dell'evidenza pubblica nella fase di programmazione / progettazione generale degli interventi, chiamando quindi tutti i soggetti interessati a partecipare a tavoli di lavoro che abbiano come esito sia la definizione degli interventi, che la modalità degli stessi, che l'impegno di ciascuno dei soggetti coinvolti nel realizzarli. 

Possibile obiezione: ma non sarebbe possibile separare le due fasi, usare la programmazione condivisa per definire i servizi e poi appaltarli al miglior realizzatore? No, non regge. Non è verosimile che vi sia un vero investimento nella programmazione (che vuol dire studiare, mettersi in gioco) con la prospettiva che altri vengano chiamati a realizzare il progetto, ma soprattutto in ambito sociale l'ipotesi di intervento non è disgiungibile dalle risorse chiamate a realizzarlo, a meno di non appiattirsi su servizi ripetitivi e standardizzati.

 

Il "cosa" 

Troppo spesso, malgrado l'enfasi sugli aspetti progettuali, alla fine l'oggetto del rapporto tende ad essere "prestazionale": tot ore di assistenza domiciliare, di apertura di un centro diurno, ecc. Al di là della pericolosa contiguità di tali pratiche con l'intermediazione illegale di manodopera, ciò non è coerente con ruoli e vocazioni del terzo settore. Il "cosa" non può che essere una presa in carico di un problema sociale che senz'altro prevede anche aspetti prestazionali, spesso codificati da apposite normative, ma che li colloca in un processo più generale di presa in carico del problema, che generalmente richiede, per essere affrontato, un concorso di azioni professionali e informali, retribuite e volontarie, relative alla persona e al territorio che la circonda. Ciò significa che, ogni qual volta che sia possibile, affidare (o sostenere, nel caso di autonoma organizzazione del terzo settore) non già porzioni di servizio, ma una presa in carico complessiva di un problema, chiedendo al terzo settore di aggregare le risorse necessarie per farlo. 

 

Il "come" 

In coerenza con quanto sopra, ciò che va con trasparenza individuato non è, di regola, un "migliore offerente", ma la miglior combinazione / ricombinazione di risorse provenienti dalla società civile in grado di affrontare il problema sociale in questione. Non si esclude che, residualmente, si sia chiamati a scegliere se affidare ad uno o l'altro la realizzazione di un certo servizio, ma questo, che è l'assetto oggi quasi esclusivo, dovrebbe al contrario essere residuale rispetto alla situazione più coerente, consistente nella definizione, entro tavoli cui sia terzo settore che pubblica amministrazione hanno un ruolo attivo, del "chi fa cosa e con quali risorse" nell'ambito dei soggetti individuati in quanto disponibili e qualificati in modo trasparente e con evidenza pubblica già a partire dalla fase di programmazione (cfr. Il "quando"). Si tratta in sostanza di far prevalere, sia tra i EEPP e soggetti di TS, sia all'interno del TS, il principio di cooperazione a quello di competizione, che si è dimostrato in questi anni distruttivo e dannoso per le comunità locali: nel welfare la concorrenza sulle prestazioni non ha prodotto il miglio rapporto qualità prezzo, ma la distruzione di risorse potenzialmente utili alla comunità (oltre che processi di selezione comunque non ottimali). 

 

Fantasie amministrative? 

La possibile perplessità di alcuni amministratori locali (spesso gli stessi che poi mettono in atto appalti di prestazione che tradiscono lo spirito delle istanze dialogiche e collaborative sopra richiamate o che al contrario cercano per semplicità scorciatoie censurabili) di fronte a queste prospettive è che si tratti di "fantasie amministrative". Anni di prassi consolidata a livello locale dimostrano il contrario. Correttamente il documento base proposto alla consultazione richiama i riferimenti consolidati a livello nazionale (peraltro risalenti a circa 15 anni orsono); ma, nel definire gli scenari per il futuro, va tenuto presente che da allora ad oggi le prassi amministrative e normative locali e regionali hanno fatto notevoli passi in avanti. La LR 42/2012 della Regione Liguria, con i patti di sussidiarietà, che hanno avuto importanti e ormai consolidate traduzioni negli atti delle amministrazioni locali; la "rivoluzione" del comune di Brescia che, proponendosi escludere lo strumento della tradizionale gara di appalto nei servizi sociali sta utilizzando bandi di coprogettazione innovativi; i tanti casi di patti territoriali che riguardano l'ambito del welfare; le amministrazioni locali, a partire dal caso di Bologna, che hanno approvato il "Regolamento per l'amministrazione condivisa dei beni comuni", frutto dell'importante opera di disseminazione svolto in questi anni da Labus, modello ha in qualche modo ispirato alcuni sviluppi normativi recenti a livello nazionale come nel caso del DL 133/2014, art. 24 che promuove la scelta delle amministrazioni locali di sostenere le iniziative dei cittadini sui beni comuni. In sostanza: la trasparenza e imparzialità della PA entro procedure basate sulla corretta valorizzazione del TS e sul principio di cooperazione è possibile; la 328/2000, opportunamente citata dal documento base, ne enunciava taluni principi guida, ma la prassi amministrativa li ha nei fatti tradotti operativamente in questi 15 anni. Sembra quindi opportuno, sulla base di quanto qui richiamato e sulla base di uno studio e valutazione delle prassi amministrative, più convincenti, offrire nelle linee guida strumenti operativi che conciliano e realizzano le diverse istanze correttamente richiamate.

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