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Enti pubblici e TS, consultazione sulle linee guida

Nei giorni scorsi l'ANAC ha diffuso due importanti documenti sui rapporti tra enti pubblici e terzi settore. Il primo è un parere rilasciato ad un piccolo comune campano relativa alle convenzioni ex art. 5 delle legge 381/1991. Il parere richiama in modo condivisibile ed esaustivo la normativa vigente in merito, con contenuti sovrapponibili a quelli evidenziati ad esempio nei volumi editi da Maggioli in collaborazione con ACI sul tema (vedi qui una presentazione).

Forse di ancora maggiore rilievo è l'indizione, da parte di ANAC, di una consultazione pubblica sulle "Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali" (vedi la presentazione della consultazione e il documento base diffuso da ANAC; qui invece ilmodulo per l'invio di osservazioni, che dovranno essere di non più di 10 mila battute e che saranno pubblicate sul sito ANAC).

La consultazione, indetta il 6 luglio scorso, sarà aperta sino al prossimo 10 settembre

Al documento - accurato e condivisibile rispetto alla ricostruzione normativa - va riconosciuto un grande merito, quello di riportare alla memoria collettiva - armonizzandoli con il complesso delle normative in materia di affidamenti della pubblica amministrazione - il portato di una legge, la 328/2000, e soprattutto del d.p.c.m. del 30 marzo 2001 ad essa conseguente, che risultavano per lo più perduti nella memoria amministrativa del nostro Paese. La quota di enti locali o di aziende sanitarie che si rifacciano (come sarebbe corretto) a tali normative ed allo spirito che le informa è drammaticamente calato nel corso degli anni ed è curioso che a richiamare tali principi - sulla base di una mera lettura dello stato della vigente normativa - debba essere l'Autorità Anticorruzione e non - cosa mai avvenuta in questi quasi 15 anni, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali o della Salute.

15 anni, appunto. E di qui le impressioni contrastanti che emergono dalla lettura del documento. 

Da una parte, letta oggi, l'impostazione culturale proveniente da un legge importante ma non così dirompente di 15 anni fa appaiono comunque stimolanti e innovativi rispetto ad una prassi che in molti casi si è appiattita su meri rapporti cliente - fornitore (talvolta valutato, da capitolato o nei fatti, meramente dal punto di vista di risparmio economico). Invece la partecipazione alla programmazione, la "piena espressione della capacità progettuale del terzo settore", la "co-progettazione", i "progetti sperimentali e innovativi", il divieto di aggiudicare al massimo ribasso, la preferenzialità per le procedure ristrette e negoziate esistono; vanno conciliate, certo, con le altre normative in merito all'affidamento di servizi, ma sono ampiamente richiamate dal documento ANAC. Quanti enti pubblici se ne ricordano ancora?

Dall'altra, il documento fa emergere, per contrasto, il vuoto desolante della politica. Il fatto che appaia come avanzata rispetto alla realtà una impostazione normativa di 15 anni orsono - per richiamare un aspetto, coeva ma non ancora informata all'art. 118 della Costituzione - è già significativo. La "riforma del terzo settore", nel testo approvato alla Camera dei Deputati, su questi temi (art. 4, comma 1, lettera m) dice poche cose o già note appunto dalla 328/2000 o piuttosto confuse. Idem, allo stato attuale il DDL sull'applicazione delle normative europee in tema di appalti e concessioni.

Delle prospettive più avanzate, sia in termini di ricerca che di prassi amministrativa locale, non se ne vede l'ombra.

NotizieInRete ne ha scritto più volte, così come Labsus, Euricse, Aiccon e tanti altri soggetti (vedi sotto), mentre più volte Federsolidarietà ha richiamato l'esigenza di conciliare il principio di competizione con quello di cooperazione nelle relazioni tra enti pubblici e terzo settore.

Ma fare sì che questi spunti diventino leggi e prassi comune dipende dal coraggio e dalla competenza dalla politica e alle amministrazioni locali. Che invece, senza un opportuno promemoria come quello di ANAC, rischiano di dimenticare anche i punti di arrivo di 15 anni fa.


Agricoltura sociale: chi resta fuori dalla porta

La recente legge sull'agricoltura sociale 141/2015, approvata nel mese di agosto, ha ricevuto generalmente commenti positivi; Federsolidarietà e Confcooperative hanno invece ben evidenziato, durante il recente convegno presso Expo 2015, gli aspetti problematici che essa porta con sé. Oggi NotizieInRete ospita un intervento di Giuliana Colussi, consigliere di Amministrazione di Idee in Rete, che opera in uno dei territori che hanno maggiormente sviluppato questa attività e che ci aiuta a fare il punto sulla questione.


A partire dalle consolidate esperienze di integrazione lavorativa nelle storiche cooperative sociali di tipo B agricole, nate dal fermento dei tempi di Basaglia, negli ultimi anni si è visto l'avvio di tutta una serie di iniziative e progettazioni finalizzate alla sperimentazione di percorsi innovativi di integrazione sociale e lavorativa di persone svantaggiate attraverso l'agricoltura. Una sperimentazione che, nell'individuare nuove prospettive ed opportunità, sta consolidando metodologie specifiche ed assumendo un ruolo primario nel processo di profondo cambiamento in atto che va a traghettare l'esperienza in un sistema diwelfare comunitario in grado di prendersi cura e, attraverso contesti formali ed informali, di intercettare nuove reti capaci di costruire un'economia solidale. Un fermento che nei territori sta coinvolgendo grazie all'azione strutturata della cooperazione sociale piccoli produttori agricoli, associazioni, fondazioni, aziende sanitarie, amministrazioni comunali, enti formativi, imprese, gruppi di acquisto solidali, gruppi informali, associazioni bio, in progettazioni innovative che, coniugando utilizzo di risorse agricole e processo produttivo multifunzionale con attività sociali, diventano capaci di generare benefici inclusivi, di favorire percorsi terapeutici, riabilitativi e di cura, di sostenere l'inserimento sociale e lavorativo di persone svantaggiate e di favorire la coesione sociale. In un'ottica di autentica sussidiarietà diventano prassi di sviluppo locale sostenibile a livello sociale, economico e ambientale capaci di offrire un'ampia gamma di servizi nel perseguire il benessere dell'intera cittadinanza, nel valorizzare le identità locali e la partecipazione dei giovani, nel rispondere ad un più ampio bisogno di politiche di welfare. 

Questa è l'agricoltura sociale che la nuova Legge 141/2015 con il vincolo del 30% (art. 2, comma 4)  mette fuori dalla porta. Infatti l'attività agricola sociale è riconosciuta tale solo se il fatturato dall'esercizio delle attività agricole è superiore al 30% di quello complessivo, un criterio quantitativo che va ad escludere il 90% delle esperienze oggi in atto in alcuni casi riconosciute da specifiche leggi regionali. Potremmo trovarci nelparadosso che non sia possibile riconoscere come sociale l'agricoltura prodotta da una cooperativa sociale che coinvolge in percorso riabilitativo 20 pazienti psichiatrici nella realizzazione di un grande orto solidale a sostegno delle famiglie in condizione di povertà attraverso il banco alimentare locale, mentre avrebbe il suo bel bollino di agricoltura sociale un'azienda agricola con la semplice attivazione di una borsa lavoro a favore di una persona svantaggiata. Dove si andrà a finire non è ancora chiaro. Si potrà generare una riserva esclusiva per quegli agricoltori che si trovano in situazione di difficoltà economica, più probabilmente troveranno un sostegno le fattorie didattiche, sicuramente non avrà grande sviluppo la prima delle attività previste, l'inserimento sociale e lavorativo di persone svantaggiate e a questo punto … tireremo le somme. 

Quello che è certo è che la legge 141/2015 è un'occasione persa: la nostra massima istituzione aveva l'opportunità di riconoscere la valenza delle esperienze delle cooperative sociali che nelle comunità portano speranza, muovono inclusione, generano benessere, si prendono quotidianamente cura dell'umano e della terra come ci indica Papa Francesco nella sua ultima enciclica. In una fase storica di particolare difficoltà, la definizione di una legge di settore era attesa per permettere di uscire dalle dimensioni di sperimentazioni territoriali marginali e andare ad incidere a livello sistemico, assieme ai servizi socio-sanitari e agli enti pubblici competenti, con un pensiero e una nuova progettualità sulla domiciliarità e sull'abitare sostenibile, nell'individuare nuove opportunità di integrazione sociale e lavorativa. Di una cosa siamo però certi: i nostri cooperatori sociali continueranno ad infilarsi gli stivali, a rimboccarsi le maniche e a costruire opportunità nelle comunità.

Disturbo dissociativo sulle politiche sociali

Se c'è un ambito in cui emergono in tutta la loro evidenza le mancanze dell'assetto istituzionale uscito dalla riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 è proprio quello delle politiche sociali. Con buona pace dell'art. 117, lettera m (che affida allo Stato la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale") e dell'art. 120 (Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso ... quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali...), è accaduto quanto segue:

1) dei livelli essenziali delle prestazioni sociali non se ne è fatto nulla;

2) i trasferimenti economici alle Regioni, che costituiscono la base per istituire un'uniformità di prestazioni, hanno avuto carattere discontinuo e comunque quantità imbarazzanti per un paese civile (intorno ai 5 euro all'anno per cittadino);

3)le Regioni ci hanno messo del loro sia evitando di coordinarsi autonomamente per definire standard minimi comuni, sia di fatto dando vita ad un sistema con differenze intollerabili, che ci restituiscono, agli ultimi dati disponibili, una disponibilità di risorse per le politiche sociali che va dagli oltre 250 euro del Trentino Alto Adige e della Valle d'Aosta ai 25 della Calabria, 10 volte tanto. Questione di ricchi e poveri? Sì, ma anche di scelte politiche. Sempre ricorrendo ai dati Istat, emerge come la quota di risorse dedicate alle politiche sociali rispetto al PIL regionale oscillano dall'1.11% della Sardegna allo 0.15% della Calabria, 7 volte tanto; e, per completare il quadro, la forbice tra chi spende di più e chi spende di meno in proporzione al PIL si è ampliata del 37% in 8 anni, quelli su cui sono disponibili statistiche Istat comparabili.

Quindi può essere ragionevole, come dichiara il Presidente del Consiglio, mettere mano al Titolo V per evitare i continui contenziosi tra Stato e Regioni sulle relative competenze relativamente alle materie a potestà concorrente, ma altrettanto urgente è intervenire sulla ripartizione di competenze su alcune materie particolarmente delicate per la tutela dei diritti dei cittadini, nel senso di assicurare una unitarietà quantomeno nei diritti di base.

E, restringendo lo sguardo su aspetti secondari rispetto a queste opzioni, ma comunque non irrilevanti per chi offre servizi in ambito sociale (o di altri ambiti oggi a potestà regionale), vi è da dire che spesso il regionalismo all'italiana ha assunto caratteri di cui è arduo difendere la ragionevolezza, come criteri di accreditamento diversi da una Regione all'altra, la cui fondamenta non è riconducibile ad una analisi su bisogni specifici, ma a particolarismi locali o più semplicemente a quanto naturalmente accade se ciascuno fa di testa sua.

E, vi è da dire, il Governo era andato nella direzione giusta, prevedendo, oltre che la conferma dell'impegno dello Stato nel definire i livelli essenziali,la legislazione esclusiva da parte dello Stato in materia di politiche sociali(lasciando invece correttamente al livello regionale l'organizzazione dei servizi, sia in ambito sociale che sanitario). Non che ciò da solo sia risolutivo, ma quantomeno alloca chiaramente una responsabilità rispetto alla scelte politiche di fondo: lo Stato che deve garantire i livelli essenziali ha il potere di fare le leggi in merito, di lì non si scappa.

E invece ecco inserito nei giorni scorsi un emendamento, il 30.200 (fatto proprio e riformulato dal Governo) che introduce la possibilità di delegare alle Regioni con apposite leggi la facoltà di legiferare sulle politiche sociali. 

Da una parte è una stranezza giuridica ai limiti del disturbo di personalità multipla: si modifica la Costituzione affidando allo Stato la potestà legislativa sulle politiche sociali (prima regionale) nell'art. 117 e si contemporaneamente si modifica l'art. 116 per introdurre la possibilità di fare una legge che la riaffidi alle Regioni. Dall'altra quanto avvenuto evidenzia come nelle più alte sedi istituzionali siano ancora troppo pesanti logiche di difesa di bandiera della proprie prerogative piuttosto che la leale collaborazione tra i diversi livelli di governo per una finalità comune.

E questo avviene dopo quindici anni dalla legge costituzionale 3/2001, quando è ampiamente condivisa la valutazione circa il fatto che 20 diversi sistemi di welfare non costituiscano un fattore di equità. Prendiamo un caso positivo: le Regioni, come Lombardia e Friuli Venezia Giulia, che hanno recentemente approvato misure di contrasto della povertà. Cosa ottima per gli indigenti di quelle Regioni; ma è tollerabile che su un tema così delicato come il diritto alla sussistenza chi lì risiede abbia determinati diritti e gli altri no? E se, come sembra, il Governo si appresta a varare talune misure di contrasto alla povertà, come si coordinano misure locali e nazionali?

Tutto ciò senza tralasciare un altro particolare: la stessa riforma del Titolo V affida allo Stato la potestà legislativa in ambito sanitario e delle politiche del lavoro, due settori rispetto ai quali è senza dubbio vantaggioso prevedere l'integrazione con le politiche sociali; cosa che però appare oltremodo difficile qualora la definizione delle politiche sia posta in capo a livelli di governo diversi.

Insomma, l'auspicio è che si colga invece l'occasione per definire un assetto chiaro, in cui un unico soggetto, lo Stato, assuma su di sé in modo chiaro la responsabilità di definire le politiche - quantomeno relativamente ai bisogni fondamentali - e di finanziarle, lasciando alla sede locale il compito di organizzare i conseguenti servizi. E facendo in modo che logiche di pesi e contrappesi lontane dai bisogni dei cittadini siano lasciate fuori dalla porta.

Consultazione ANAC: le proposte di Idee in Rete

Come è noto, ANAC ha indetto una consultazione pubblica sugli affidamenti alle cooperative sociali e al terzo settoregià se ne è parlatosu NotizieInRete, dando atto dei molti aspetti convincenti del documento. Si riportano di seguito alcuni estratti di una bozza di documento in preparazione qui scaricabile, in cui si prova a mettere a fuoco gli aspetti caratterizzanti un corretto affidamento relativamente al momento in cui il rapporto viene instaurato, al suo oggetto e alle modalità, pronti a ricevere suggerimenti e commenti dei lettori.

 

Il "quando" 

... Il rapporto deve essere intrapreso - e portato avanti senza soluzione di continuità - possibilmente dalla fase di programmazione o comunque quantomeno dalla fase di progettazione preliminare dei servizi; non deve nascere cioè nel momento della scelta gestionale. Ciò significa che:

  • non è coerente con i principi di dialogo e cooperazione un appalto di affidamento di servizi, quando anche sia valutata la cosiddetta "qualità progettuale";

  • non è coerente con l'istanza di trasparenza e imparzialità, introdurre forme di dialogo nel momento di un affidamento, che rischiano pericolosamente di confondersi con comportamenti inappropriati in fase di gara; 

  • è coerente con entrambe le istanze collocare il momento dell'evidenza pubblica nella fase di programmazione / progettazione generale degli interventi, chiamando quindi tutti i soggetti interessati a partecipare a tavoli di lavoro che abbiano come esito sia la definizione degli interventi, che la modalità degli stessi, che l'impegno di ciascuno dei soggetti coinvolti nel realizzarli. 

Possibile obiezione: ma non sarebbe possibile separare le due fasi, usare la programmazione condivisa per definire i servizi e poi appaltarli al miglior realizzatore? No, non regge. Non è verosimile che vi sia un vero investimento nella programmazione (che vuol dire studiare, mettersi in gioco) con la prospettiva che altri vengano chiamati a realizzare il progetto, ma soprattutto in ambito sociale l'ipotesi di intervento non è disgiungibile dalle risorse chiamate a realizzarlo, a meno di non appiattirsi su servizi ripetitivi e standardizzati.

 

Il "cosa" 

Troppo spesso, malgrado l'enfasi sugli aspetti progettuali, alla fine l'oggetto del rapporto tende ad essere "prestazionale": tot ore di assistenza domiciliare, di apertura di un centro diurno, ecc. Al di là della pericolosa contiguità di tali pratiche con l'intermediazione illegale di manodopera, ciò non è coerente con ruoli e vocazioni del terzo settore. Il "cosa" non può che essere una presa in carico di un problema sociale che senz'altro prevede anche aspetti prestazionali, spesso codificati da apposite normative, ma che li colloca in un processo più generale di presa in carico del problema, che generalmente richiede, per essere affrontato, un concorso di azioni professionali e informali, retribuite e volontarie, relative alla persona e al territorio che la circonda. Ciò significa che, ogni qual volta che sia possibile, affidare (o sostenere, nel caso di autonoma organizzazione del terzo settore) non già porzioni di servizio, ma una presa in carico complessiva di un problema, chiedendo al terzo settore di aggregare le risorse necessarie per farlo. 

 Il "come" 

In coerenza con quanto sopra, ciò che va con trasparenza individuato non è, di regola, un "migliore offerente", ma la miglior combinazione / ricombinazione di risorse provenienti dalla società civile in grado di affrontare il problema sociale in questione. Non si esclude che, residualmente, si sia chiamati a scegliere se affidare ad uno o l'altro la realizzazione di un certo servizio, ma questo, che è l'assetto oggi quasi esclusivo, dovrebbe al contrario essere residuale rispetto alla situazione più coerente, consistente nella definizione, entro tavoli cui sia terzo settore che pubblica amministrazione hanno un ruolo attivo, del "chi fa cosa e con quali risorse" nell'ambito dei soggetti individuati in quanto disponibili e qualificati in modo trasparente e con evidenza pubblica già a partire dalla fase di programmazione (cfr. Il "quando"). Si tratta in sostanza di far prevalere, sia tra i EEPP e soggetti di TS, sia all'interno del TS, il principio di cooperazione a quello di competizione, che si è dimostrato in questi anni distruttivo e dannoso per le comunità locali: nel welfare la concorrenza sulle prestazioni non ha prodotto il miglio rapporto qualità prezzo, ma la distruzione di risorse potenzialmente utili alla comunità (oltre che processi di selezione comunque non ottimali). 

 

Fantasie amministrative? 

La possibile perplessità di alcuni amministratori locali (spesso gli stessi che poi mettono in atto appalti di prestazione che tradiscono lo spirito delle istanze dialogiche e collaborative sopra richiamate o che al contrario cercano per semplicità scorciatoie censurabili) di fronte a queste prospettive è che si tratti di "fantasie amministrative". Anni di prassi consolidata a livello locale dimostrano il contrario. Correttamente il documento base proposto alla consultazione richiama i riferimenti consolidati a livello nazionale (peraltro risalenti a circa 15 anni orsono); ma, nel definire gli scenari per il futuro, va tenuto presente che da allora ad oggi le prassi amministrative e normative locali e regionali hanno fatto notevoli passi in avanti. La LR 42/2012 della Regione Liguria, con i patti di sussidiarietà, che hanno avuto importanti e ormai consolidate traduzioni negli atti delle amministrazioni locali; la "rivoluzione" del comune di Brescia che, proponendosi escludere lo strumento della tradizionale gara di appalto nei servizi sociali sta utilizzando bandi di coprogettazione innovativi; i tanti casi di patti territoriali che riguardano l'ambito del welfare; le amministrazioni locali, a partire dal caso di Bologna, che hanno approvato il "Regolamento per l'amministrazione condivisa dei beni comuni", frutto dell'importante opera di disseminazione svolto in questi anni da Labus, modello ha in qualche modo ispirato alcuni sviluppi normativi recenti a livello nazionale come nel caso del DL 133/2014, art. 24 che promuove la scelta delle amministrazioni locali di sostenere le iniziative dei cittadini sui beni comuni. In sostanza: la trasparenza e imparzialità della PA entro procedure basate sulla corretta valorizzazione del TS e sul principio di cooperazione è possibile; la 328/2000, opportunamente citata dal documento base, ne enunciava taluni principi guida, ma la prassi amministrativa li ha nei fatti tradotti operativamente in questi 15 anni. Sembra quindi opportuno, sulla base di quanto qui richiamato e sulla base di uno studio e valutazione delle prassi amministrative, più convincenti, offrire nelle linee guida strumenti operativi che conciliano e realizzano le diverse istanze correttamente richiamate.

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