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Cosa ci insegna l’insensatezza del volontariato in appalto

Si potrebbe obiettare che, da un punto di vista pratico, la questione è forse fastidiosa, ma non così rilevante; ma merita di essere discussa, perché le contraddizioni che manifesta ci aiutano a comprendere l’insensatezza del principio che, al di là del tema in discussione, si applica più in generale al rapporto tra pubbliche amministrazioni e terzo settore.

Tra i vari punti analizzati nel documento dell’ANAC di cui si è scritto la scorsa settimana vi è anche questo: ad ACI sociale che chiedeva di chiarire che “le organizzazioni di volontariato non posso partecipare alle procedure di appalto” (pag. 21 del documento riassuntivo dei pareri ricevuti), ANAC risponde (Relazione AIR, pag. 17): “Con riferimento alle osservazioni formulate da Alleanza Cooperative Sociali Italiane in ordine alla partecipazione delle organizzazioni di volontariato alle procedure di affidamento pubblico, si ritiene che in linea con la giurisprudenza più recente, (Consiglio di Stato, Sez. III 17/11/2015 n. 5249) debba essere riconosciuta l’ascrivibilità anche delle associazioni di volontariato, quali soggetti autorizzati dall’ordinamento a prestare servizi e a svolgere, quindi, attività economiche, ancorché senza scopi di lucro, al novero dei soggetti ai quali possono essere affidati i contratti pubblici (cfr. Cons. St., Sez. III, 16 luglio 2015; n.3685; Sez. VI, 23 gennaio 2013, n.387), escludendo, quindi, il carattere tassativo dell’elenco contenuto nell’art. 34 d.lgs. n. 163 del 2006”.

Dal punto di vista giuridico la posizione di ANAC potrebbe essere per molti versi discutibile, ma non è di questo che vogliamo parlare; anzi, proviamo a coglierne alcuni aspetti positivi: si fa prevalere un dato sostanziale sulla “formalità” dell’elenco dell’articolo 34 del 163/2006 (speriamo ne abbiano piena consapevolezza anche i TAR che alcuni anni fa misero in questione la partecipazione di consorzi di cooperative sociali che, avendo tra i propri soci associazioni del territorio e non solo cooperative, non erano a loro dire pienamente riconducibili appunto all'elenco dell’art. 34). E si dice – anche questo condivisibile - rifacendosi alla giurisprudenza europea, che per essere impresa non bisogna necessariamente mirare al lucro, ma realizzare in modo stabile attività economiche. Ma, appunto, non è dell’aspetto giuridico che vogliamo parlare. Il problema è un altro.

E questo "altro" non è nemmeno il tema che spesso costituisce il casus belli di varie controversie territoriali: volontariato negli appalti come concorrenza sleale per prestazioni surrettiziamente volontarie che costituiscono in realtà un fattore perturbante del costo del lavoro. Questo è solo contingenza, occasionalità, piccolo cabotaggio.

Anzi, ragionandoci: in un Paese dove abbiamo, per fare alcuni esempi, due milioni di non autosufficienti lasciati a sé stessi o a famiglie stremate, quattro milioni di persone in povertà assoluta senza alcuna copertura di welfare degna di questo nome, è ragionevole che tutto ciò che i cittadini sono disposti a fare gratuitamente sia messo in campo, se fatto non per sostituire i servizi esistenti ma per ampliare l’impatto complessivo del sistema di welfare sui cittadini.

Ecco, con questo “se” iniziamo a mettere a fuoco la questione. "Se", appunto, il complesso delle risorse del territorio, professionali e volontarie, venissero intese come un sistema di cui promuovere la crescita, la cooperazione e l’integrazione.

E questo andrebbe a vantaggio di tutti, massimizzerebbe il risultato ottimizzando l’allocazione delle risorse (dalle capacità professionali alle solidarietà di vicinato, dalla capacità di investimento in tecnologie alla gratuità) effettivamente disponibili sul territorio a vantaggio dei cittadini. Non, insomma l’assistente domiciliare o il volontario, ma l’assistente domiciliare e il volontario, ciascuno a fare il suo pezzo entro un progetto condiviso. In altre parole il prodotto sociale più alto ottenibile dato l’insieme di risorse disponibili e probabilmente la possibilità di realizzare servizi alla cittadinanza (non solo nel welfare locale ma in generale nella cura dell’ambiente, dell’arte, della cultura) altrimenti impossibili.

E questo scenario, di cui difficilmente si può negare la ragionevolezza, non è fantascienza amministrativa, ma prassi di alcuni territori (vedi ad esempio qui; e anche questo articolo); ma, inutile negarlo, è del tutto minoritario; il motivo è che, generalmente il meccanismo di ingaggio della pubblica amministrazione è, tranne poche eccezioni virtuose, esplicitamente e pervicacemente sub ottimale, distruttivo anziché produttivo di risorse, depressivo e non incentivante la costruzione di opportunità per i cittadini.

La logica di una gara è esplicitamente distruttiva della potenziale integrazione di risorse. Si sceglie un soggetto e tutti gli altri li si lasciano a casa; il problema non è di coloro che non sono scelti, ma delle risorse che, non scegliendoli, i cittadini non avranno a disposizione.

Ecco, mettere in gara il volontariato è l’episodio che meglio di tutti ci rivela l’insensatezza dell’attuale dottrina prevalente sul tema dei rapporti tra pubblica amministrazione e terzo settore. Ma come è possibile essere così sconsiderati? Non da un punto di vista giuridico, ma strategico. Si parlava, nella causa citata nella relazione ANAC, di ambulanze e di volontari disposti a fare i soccorritori. Ora, che senso ha instaurare meccanismi per cui qualcuno vincerà e qualcuno perderà, con la conseguenza di dire a cittadini disposti a fare un servizio gratuito di stare a casa a guardare la televisione, perché altri hanno vinto la gara?! Quale interesse pubblico si può mai dire di avere perseguito avendo ad esito il l’avere determinato la desistenza di qualcuno ad agire gratuitamente in favore di altri?

Quanto questo esito sia scriteriato è massimamente evidente nel caso di una gara per il volontariato. Ma, a ben vedere, non è difficile estendere un ragionamento simile anche in altri contesti, compresa la (gran parte della) cooperazione sociale, quella che non ha azzerato la capacità di evocare e organizzare imprenditorialmente risorse aggiuntive e irripetibili. Le capacità professionali, i sistemi di relazione territoriali, la capacità di coinvolgere i cittadini sono capitali inscindibilmente legati con i soggetti che li hanno sviluppati, non sono sostituibili con altre di caratteristiche simili come una fornitura di mattonelle o di detersivi.

Anche se è meno evidente rispetto a quando si opera con il volontariato, ogni volta anziché integrare le risorse le si sceglie come se fossero tra loro alternative si distrugge un pezzo di capitale sociale che sarebbe servito ai cittadini.

Obiezioni possibili? Molte.

La prima è che è il terzo settore a non saper lavorare insieme (tanto è vero che talvolta, per ritornare al pretesto da cui siamo partiti, è il volontariato stesso a rivendicare di poter concorrere a gare). Vi è chi è devoto ad una divinità e chi no, chi parteggia per un politico locale e chi per un altro e molti ben persuasi di possedere un metodo di intervento assolutamente ineguagliabile (mentre quello altrui è deleterio); e molte altre cose simili, ostative comunque ad intraprendere una collaborazione. Purtroppo, almeno in buona parte, tutto ciò è vero. Ma una cosa è prenderne atto e lavorare per estirpare tali mentalità, un’altra è porre in un’arena come galli da combattimento coloro che già per natura sono forse portati a beccarsi, buttarli in un agone concorrenziale. La collaborazione va costruita con pazienza, soprattutto dopo vent’anni e più in cui ricercando i benefici della concorrenza si sono esacerbati gli spiriti di competizione.

La seconda è che la concorrenza comunque è utile. Si sostiene che porti a contenere i costi, ad esempio. Forse è vero (ma non sempre), ma è tutto da verificare in che modo, in servizi ad alta componente umana, ciò avvenga grazie a effettivi progressi organizzativi e quanto scaricando su parti deboli (lavoratori o destinatari) tale risparmio. Oppure si può dire che la concorrenza stimoli a conseguire la qualità migliore. Forse, anche se quanto appena detto sui costi potrebbe suggerire il contrario; ma si tratta del miglioramento di un soggetto, a discapito della distruzione di capitale di altri. Si è mai ragionato sull'impatto che avrebbe invece una crescita comune?

La terza è che meccanismi cooperativi non sono sempre generalizzabili. Questo è vero. Probabilmente vi è una parte del welfare che è (o è diventato grazie alla distruzione di risorse comunitarie) meramente standardizzato – prestazionale. Ma il fatto che esistano residualmente casi in cui non vi è alcuna risorsa da stimolare che abbia una natura non meramente valutabile con i criteri di mercato non può che essere, nei ragionamenti qui proposti, una condizione sub ottimale, da esperire quando altre non siano realizzabili.

Si potrebbe continuare, ma il quadro a questo punto è chiaro. Così forte è l’assuefazione a logiche competitive che si rischia di non cogliere l’insensatezza – politica, non giuridica – di selezionare attraverso una gara la gratuità. Ma se la si coglie, si capisce quante molte altre cose siano irragionevoli ma al tempo stesso così radicate nella mentalità comune che si rischia di non accorgersene

ANAC, ecco le linee guida sugli affidamenti al Terzo settore

L’ANAC ha pubblicato nei giorni scorsi la delibera 32 “Determinazione Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali” con cui conclude, almeno per ora, il percorso iniziato il 6 luglio 2015 con la pubblicazione di una prima redazione delle Linee guida sotto forma di Documento di consultazione (vedi un commento di NotizieInRete) sottoposte a pubblica consultazione. La consultazione, cui anche Idee in Rete ha partecipato, si è conclusa il 10 settembre scorso; l’ANAC ha quindi esaminato e valutato il materiale pervenuto ed ha appunto adottato appunto il 20 gennaio la Delibera 32. Ciò non significa che l’attenzione dell’ANAC su questi temi sia destinata a cessare, dal momento che la stessa Autorità specifica che la Delibera è adottata nelle more dell’approvazione della Legge Delega sul Terzo settore e del recepimento delle Direttive Comunitarie in materia di appalti e dei connessi decreti delegati, prevedendo quindi un futuro aggiornamento delle Linee guida alla luce di tali atti. Anac ha pubblicato due distinti documenti:

Di qui alcune considerazioni, qui necessariamente molto sintetiche dal momento che entrambi i documenti sono corposi e complessi, nella consapevolezza quindi che su diversi punti meriterebbero commenti specifici approfonditi.

1) Analisi del processo

Il processo sopra descritto va valutato positivamente per diversi motivi. Primo, la ricostruzione iniziale del documento di consultazione è stata accurata, come già evidenziato a suo tempo su NotizieInRete e ha attribuito la giusta attenzione – spesso trascurata dagli enti locali – anche agli aspetti più innovativi a suo tempo introdotti dalla 328/2000. Secondo, la fase di consultazione non è stata solo formale: come si può constatare dalla lettura della Relazione AIR i contributi sono stati effettivamente posti sotto attenzione da parte degli estensori della Delibera 32, generalmente abbastanza ben compresi e quindi valutati, dando con trasparenza conto delle osservazioni recepite, di quelle non recepite e dei motivi per i quali si è adottata l’una o l’altra scelta (tra l’altro si può anche verificare come alcune delle sollecitazioni da noi inviate abbiano concorso alla riformulazione del documento finale). Da questo punto di vista pare un modello virtuoso di costruzione della decisione.

2) Valutazione di merito sulla Delibera 32/2016

Gli affidamenti a cooperative di inserimento lavorativo

Rispetto agli affidamenti finalizzati all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate il testo appare condivisibile sia da un punto di vista sostanziale, sia per il corretto inquadramento delle soluzioni normative esaminate entro la finalità sociale che le origina. Di fatto le indicazioni delle linee guida non si distanziano da quanto indicato nel volume edito da Maggioli promosso dall’Alleanza delle Cooperative. Apprezzabile anche l’attenzione alle evoluzioni in corso, ad esempio nella trattazione dei possibili sviluppi dell’attuale art. 52 del 163/2006 (Appalti riservati) e della futura prevedibile convergenza delle caratteristiche richieste per l’accesso a questo strumento con quelle delle cooperative sociali.

ANAC, come già fatto in passato, mostra particolare preoccupazione per comportamenti tesi ad aggirare i limiti delle soglie comunitarie al di sotto del quali sono consentiti i convenzionamenti con frazionamenti temporali o di lotti, ma al tempo stesso si premura di sottolineare come, al di sopra di tali soglie, sia possibile “soddisfare eventuali esigenze sociali o mediante gli affidamenti a laboratori protetti ai sensi dell’art. 52 del Codice (trattati nel paragrafo 9) o mediante l’inserimento nei bandi di criteri di selezione premianti concernenti l’impiego di lavoratori svantaggiati ovvero mediante la previsione di specifiche clausole di esecuzione” in coerenza sia con la 381/1991 che con il D.Lgs 163/2006.

I servizi alla persona

Una valutazione di quanto deliberato da ANAC a proposito dei servizi alla persona richiede un’analisi più articolata. Il testo presenta infatti alcuni miglioramenti rispetto a quello inizialmente proposto, ma essi sono inseriti in un quadro di ragionamento di cui emergono invece in modo più evidente tutte le parzialità e le contraddizioni.

Tra i miglioramenti ci fa particolarmente piacere segnalare due aspetti, il capitolo dedicato alla coprogettazione (punto 5 della delibera, che di fatto fa convergere questo strumento su qualcosa di molto simile ai “patti di sussidiarietà” sperimentati dalla Regione Liguria) rispetto al quale si prevedono tra l’altro futuri approfondimenti (vedi paragrafo 6.6 della Relazione AIR) e sull’intermediazione di manodopera (inserito nel punto 11 della delibera; 6.12 della Relazione AIR), dove la Delibera 32 ha recepito in modo soddisfacente dei contributi inviati da Idee in Rete, come si evince dalla Relazione AIR; e poi molti altri aspetti, che vanno a consolidare buone prassi di affidamento dei servizi alla persona, dai casi di utilizzo di procedure negoziate all’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e non del prezzo più basso, dall’attenzione per i contratti di lavoro al ruolo dato all’accreditamento. Nulla di sconvolgente e sicuramente vi sarebbero, anche sui temi sopra richiamati in termini positivi, alcune chiose da introdurre, ma si tratta nel complesso di una ricostruzione giuridica senz’altro utile, anche per la sua autorevolezza, per gli enti che debbono rapportarsi con il terzo settore.

Ciò su cui invece si esprime disaccordo è il quadro complessivo in cui il contributo ANAC è inserito, a partire dal punto 2 della Delibera: una lode incondizionata alla concorrenza nell’ambito del welfare difficilmente condivisibile sia, secondo autorevoli pareri, sul fronte dell’effettiva efficacia, sia sulla base di considerazioni politiche. Da un punto di vista generale, non spetterebbe comunque all’ANAC dare valutazioni di questo tipo, che dal punto di vista della coerenza interna del documento, originano una continua tensione: perché se il problema principale fosse quello di assicurare la concorrenza perfetta non si capirebbe il motivo di discutere e sviluppare 42 pagine di Delibera che si originano appunto dal riconoscere una specificità peculiare sia all’ambito di attività  che alla relazione che si instaura tra istituzioni e terzo settore. L’idea che possa essere auspicabile ai fini dell’interesse generale che i soggetti istituzionali e di terzo settore di un territorio cooperino per affrontare un problema comune è lontano dai presupposti culturali degli estensori della Delibera; ciò è visto anzi in generale come affermazione di interessi particolari di posizionamento sul mercato da parte di operatori economici; e laddove ANAC prende atto - correttamente, vi è da riconoscere, ad esempio nel caso della programmazione partecipata – che esistono strumenti tesi a favorire la cooperazione tra istituzioni e terzo settore la preoccupazione principale sembra essere quella di limitarli affinché non distorcano la concorrenza, piuttosto che di stimolarli. Insomma, estirpati dallo sfondo culturale che li origina, gli strumenti ispirati al principio di collaborazione sembrano recinti cui – per motivi non ben chiariti - riconoscere l’esistenza, piuttosto che aspetti fondanti e connaturati con la natura del terzo settore.

E su questo la battaglia culturale va ripresa e rilanciata. Il DDL Delega sul terzo settore, purtroppo, sul punto (art. 4, comma 1, lettera m) è decisamente insoddisfacente e omissivo. Comprensibile: è difficile sostenere oggi le buone motivazioni del principio di cooperazione, perché vi è il rischio immediato che ciò venga inquadrato entro letture ispirate a fatti di cronaca in cui la cooperazione è coinvolta in situazioni censurabili; situazioni che certo debbono portare a riflessioni su casi in cui il principio di cooperazione ha originato pratiche non condivisibili, ma che di per sé non ne annullano minimamente il valore (come si potrebbero portare ben più numerosi casi in cui il principio di concorrenza ha portato ad esiti sociali dannosi, senza che ciò ne comporti di per sé la distruzione).

Insomma, c’è bisogno di chi - nel mondo del terzo settore e della ricerca - sappia costruire cultura su questi temi, di una politica che abbia il coraggio di non elaborare leggi destinate a durare vent’anni sulla base del titolo di giornale del giorno prima (e dell’elezione del mese successivo) e di un apparato tecnico che sappia svolgere il proprio ruolo nella consapevolezza che la via più giusta non è sempre quella più semplice.

Tutti i documenti citati 

 

L'ANAC, gli appalti e l'unica via possibile

E' comparso questa settimana sul sito dell'Autorità Nazionale Anticorruzione l'esito di un'indagine sull'applicazione del Codice degli appalti (D.Lgs 163/2006) in merito all'importo stimato dei contratti e delle possibili irregolarità a ciò connesse negli appalti di servizi.

In sostanza l'ANAC evidenzia numerosi casi in cui l'ente appaltante utilizza procedure di scelta del contraente quali affidamenti in economia e affidamenti diretti (e include tra l'altro in questa categoria anche gli affidamenti art. 5 della 381/1991) giustificando tali procedure sulla base dell'importo sotto soglia; ma dove tale importo sarebbe artificiosamente tenuto basso per effetto di frazionamenti o rinnovi annuali di un servizio: appalti "singolarmente di importo inferiore alla soglia comunitaria, che presentano carattere di regolarità o che risultano reiterati nell’arco temporale annuale, assunto come riferimento, e che nel complesso superano la soglia consentita".

Questi affidamenti riguardano varie materie ma, per quanto può essere di nostro più diretto interesse, va segnalato che una parte significativa è riconducibile all'ambito sociale e presumibilmente vede impegnate nella realizzazione cooperative sociali o altre organizzazioni di terzo settore.

Lasciamo da parte alcuni casi in cui possono esservi valide motivazioni per cui l'ente appaltate ha agito con tali procedure; è evidente che rimarranno comunque numerosi casi in cui risulta difficile spiegare l'adozione delle procedure utilizzate dai comuni sulla base delle leggi vigenti.

E allora chiediamoci: 

  • Sbagliano i comuni ad agire così? 
  • Sarebbe stato in realtà giusto utilizzare normali appalti per molti dei servizi considerati dall'ANAC?

Sì alla prima, no alla seconda!

Sì alla prima, è sbagliato agire così. E non ci si riferisce tanto ai casi in cui ci possono essere stati accordi truffaldini o interessi economici inconfessabili, i casi - probabilmente molto limitati - di malaffare. Presumibilmente la gran parte di queste procedure sono state indette con le migliori intenzioni: garantire la continuità di servizi soddisfacenti, ampiamente radicati nella comunità locale, in cui la scelta di non appaltare è legata alla convinzione che la continuità del rapporto rappresenti un effettivo interesse generale.

Ma è sopravvenuto un italico vizio. Pigrizia, timore del nuovo, preferenza per la scorciatoia astuta. Insomma, meglio far finta di fare un appalto e configurarlo in modo furbetto, piuttosto che dire apertamente che gli appalti sono inadatti ad affidare i servizi alla persona e cercare con trasparenza vie alternative.

Cosa che invece ha fatto chi - dai patti di sussidiarietà della Regione Liguria alle sperimentazioni del comune di Brescia - ha affrontato il problema di petto, ha avviato un serio e impegnativo approfondimento giuridico, approdando a procedure che mantengono tutte le doverose caratteristiche di evidenza pubblica, ma non espongono agli effetti indesiderati (non per comuni e cooperative, ma per l'interesse generale) di considerare l'appalto come modalità normale con cui gli enti locali si rapportano con il terzo settore.

No alla seconda, quindi. Gli appalti non sono il modo più adeguato agli interessi generali per affidare servizi alla persona.

Di questo si è ampiamente parlato in altri numeri (1 - 2, tra i tanti), così come della necessità che quando in gioco vi è il bene comune si solleciti il principio di cooperazione tra tutte le possibili risorse del territorio piuttosto che quello di competizione (che mette a disposizione del bene comune solo le risorse e le competenze del vincitore e mortifica le altre).

Il fatto nuovo è che, sull'onda di quanto accaduto a Roma e in altre parti d'Italia, il percorso fatto in questi anni, che a portato tra l'altro alle direttive europee in materia di appalti e di concessioni, rischia di essere oscurato a vantaggio di una dottrina semplificatrice che vede negli appalti (paradossalmente, gli strumenti utilizzati negli episodi agli onori delle cronache!) come l'unica soluzione al problema.

Certo che l'altra strada rappresenta una sfida non da poco, per enti appaltanti e terzo settore.

Per gli enti appaltanti, già si è detto: si tratta di sobbarcarsi procedure impegnative, che richiedono intelligenza e capacità di governo e che oggi rischiano di essere impopolari.

Per il terzo settore si tratta di capire che l'interesse generale non è che ciascuno "continui a fare il proprio", ma che si sia in grado in ogni situazione di valorizzare chiunque su un territorio possa rappresentare una risorsa e quindi essere disponibili a rimettere in discussione i confini della propria organizzazione, le proprie modalità operative, posizionamenti, convinzioni rispetto alla propria eccellenza e all'inettitudine altrui, ecc.

Gli strumenti che consentono di superare (non di "evitare"!) gli appalti non sono infatti basati sul fatto che "ciascuno continui ad avere il suo",prevedono evidenza pubblica, ma richiedono a chi intende contribuire non di competere ma cooperare.

O passiamo, con convinzione, di qui, o ci sarà chi avrà buon gioco a sostenere che l'unica via per avere trasparenza nei servizi sociali sia appaltarli...

Direttiva appalti e Direttiva concessioni, la svolta!

I due atti approvati il 15 gennaio scorso dal Parlamento Europeo - la "direttiva appalti" e la "direttiva concessioni" costituiscono, sia per gli aspetti pratici che per quelli culturali, un passaggio di estrema rilevanza. Anche se un esame più attento dei contenuti richiederà qualche giorno, è possibile iniziare a mettere in evidenza gli aspetti di maggior rilievo.

  • Le clausole sociali – la considerazione quindi degli aspetti sociali ed ambientali – da elementi residuali e quasi clandestini, diventano uno degli aspetti cardine degli affidamenti e delle concessioni delle pubbliche amministrazioni. Basta una veloce lettura dei documenti, una ricerca del termine “sociali” per constatare come mentre pochi anni fa sembrava discutibile l’introduzione di clausole sociali negli affidamenti, quasi una distrazione rispetto al motivo principale dell’affidamento, ora al contrario si affermano come principio trasversale alle procedure; È una grandissima innovazione sociale europea; come italiani (e come cooperatori italiani), un pizzico di orgoglio possiamo avercelo, avendole inventate oltre vent’anni fa con la 381/1991.
  • Vi è un riconoscimento, come direbbe Beppe Guerini, cheaccanto al principio di mercato ci sono altri elementi che a pari livello concorrono a dare forma agli ordinamenti. Il riconoscimento di specificità degli affidamenti nell’ambito dei servizi sociali ove sono possibili competizioni riservate alle organizzazioni non profit, il riconoscimento che vi sono settori in cui il beneficio pubblico non è conseguito attraverso l’esposizione alla concorrenza internazionale. Anche l’innalzamento delle soglie comunitarie (art. 4 della direttiva appalti prevede 750 mila euro come soglia per i servizi sociali) al di sotto delle quali si riconosce come lo Stato membro possa autonomamente meglio normare l’affidamento sono coerenti con questa affermazione.
  • Vi è una nuova attenzione sul tema delle concessioni di servizi pubblici, prima non presente nella disciplina europea e cui ora viene dedicata un’apposita direttiva, che evidenzia la ricerca di modalità di rapporto tra pubblica amministrazione e imprese meno ispirato alla ricerca di convenienza contingente e più al partenariato di medio periodo.
  • Passando agli aspetti pratici, l’articolo 20 della direttiva appalti e l’articolo 24 della direttiva concessioni, ripropongono in termini finalmente generalizzabili ai diversi ordinamenti europei gli appalti riservati oggi (male) inquadrati all'art. 52 del 163/2006. Due le conseguenze: la prima è che, tolta la possibilità di applicazione all'esclusiva (e per noi inesistente) fattispecie del laboratorio protetto diventerà finalmente applicabile in modo non contorto l’istituto dell’appalto riservato senza limiti di soglia, che sino ad ora aveva potuto avere solo applicazioni minime. La seconda è che l’inserimento di questa previsione anche nella direttiva concessioni dovrebbe fare piazza pulita dei dubbi che talune sentenze hanno generato circa l’applicabilità degli affidamenti ex articolo 4 della 381/1991 ai servizi pubblici locali. Diventa più facile pensare di stipulare – senza eccezioni e contestazioni - una convenzione per l’inserimento lavorativo nell’ambito dell’affidamento di un bene artistico o naturalistico ad una cooperativa sociale.
  • E infine, come si diceva, diventa possibile riservare ad organizzazioni 1) non profit 2) finalizzate ad un interesse pubblico e 3) strutturate in modo da consentire la partecipazione allargata di lavoratori e/o utenti affidamenti nell’ambito dei servizi sociali (art. 77 della direttiva appalti). Accanto agli aspetti pratici, questa affermazione è di grande rilievo perché riconosce come elementi profondamente radicati nella nostra identità costituiscano un aspetto significativo anche nel momento di individuazione del soggetto con cui la pubblica amministrazione sceglie di rapportarsi.

Il percorso di queste direttive prevede ora una ratifica da parte del Consiglio d’Europa (febbraio 2014), quindi la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (45 giorni successivi) e poi due anni di tempo per i Paesi membri per adeguare in tal senso le proprie normative. Starà a tutti noi fare in modo che questo avvenga quanto prima.

Grazie a Emilio Emmolo che ha contribuito con materiali e consigli alla redazione di questo pezzo. E soprattutto grazie al presidente Beppe Guerini, a Enzo De Bernardo, Emilio Emmolo e Valerio Pellirossi perché se si è arrivati a tutto ciò è merito anche loro.

Brescia, un patto tra istituzioni e terzo settore

Sono molti i casi in cui terzo settore e pubbliche amministrazioni stanno sperimentando forme di rapporto basate sul principio della cooperazione per perseguire finalità condivise. La Regione Liguria ha introdotto i patti di sussidiarietà, mentre alcune amministrazioni locali (BolognaSienaAscianol’AquilaChieriIvrea, Cavriana, Narni e Acireale) hanno approvato il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni”, frutto dell’importante opera di disseminazione svolto in questi anni da Labus – www.labsus.org; questo modello ha in qualche modo ispirato alcuni sviluppi normativi recenti a livello nazionale: il DL 133/2014, art. 24 che promuove la scelta delle amministrazioni locali di sostenere le iniziative dei cittadini sui beni comuni. E poi vi sono sperimentazioni locali come il “Patto territoriale per l’economia sociale del Calatino” in Sicilia o il “Patto Territoriale per lo sviluppo occupazionale” a Senigallia, (per citarne due nella nostra rete, ma sono moltissimi) in cui istituzioni e società civile cooperano per un risultato condiviso apportando ciascuno risorse, professionalità, strumenti.

Tra i casi in cui il “principio della cooperazione” supera il principio di mercato, in cui non vi sono committenti e fornitori ma soggetti con le medesime finalità che lavorano insieme per il bene comune, vi è anche il caso del Comune di Brescia, qui approfondito con una intervista a Felice Scalvini, assessore ai servizi sociali e a Valeria Negrini, cooperatrice bresciana e vicepresidente nazionale di Federsolidarietà.

A colloquio con Felice Scalvini

 

NotizieInRete era stata forse la prima a raccogliere la promessa di Felice Scalvini, protagonista sin dalla prima ora della cooperazione sociale italiana e da giugno 2013 assessore ai servizi sociali del Comune di Brescia: "Brescia sarà la prima città a zero gare d'Italia", ci aveva detto pochi mesi dopo il suo insediamento. Di lì in avanti è partito il lavoro per trovare soluzioni in grado di tradurre in procedure amministrative l'idea di un diverso ruolo del Comune, che smette di essere un committente e diventa promotore e regista di una rete di relazioni collaborative tra i soggetti della società civile, chiamati a cooperare per una finalità comune. 

 

Il percorso non è stato privo di ostacoli, ma, circa un anno e mezzo dopo il suo insediamento, è stato pubblicato il primo dei quattro bandi che l'amministrazione bresciana intende approvare per dare vita al nuovo corso. L'oggetto è costituito dagli interventi rivolti a minori con disagio familiare; lo strumento è un bando dove, evidenziando i caratteri di sperimentalità dell'affidamento, si procede ad una selezione preliminare per partecipare a tavoli di lavoro che inizialmente cureranno la co progettazione degli interventi e poi ne governeranno la realizzazione. Il bando non prevede la selezione di una singola proposta o cordata; possono invece essere individuati una pluralità di soggetti che saranno chiamati a integrare le proprie risorse e proporre una soluzione unitaria sotto la regia dell'amministrazione comunale. 

 

Ma - abbiamo chiesto - quando dalle analisi si passerà al "chi fa cosa", alle parti di servizio da svolgere da parte di ciascuno, non sorgeranno rivalità e competizioni tra i soggetti di terzo settore? La questione - sostiene Felice Scalvini - può sicuramente porsi, dal momento che anni di politiche basate sulla concorrenza lasciano il segno; ma la scommessa è che in un diverso assetto di relazioni possa "scoppiare la pace"; ciò non significa ovviamente che non vi sarà bisogno di introdurre elementi di negoziazione, ma che l'amministrazione conta di far evolvere anche queste situazioni in termini collaborativi. Su cosa fare affinché ciò diventi possibile non ci sono formule predefinite, ma si tratta di compiere insieme, Comune e terzo settore, un salto di qualità. Certo - prosegue Felice Scalvini - se le attività sono viste come "pacchetti da spartire" la cosa sarà faticosa. Se invece vi sarà la scelta di mettersi in gioco "nell'interesse generale della comunità" come recita la 381; se vi sarà l'apertura a guardare senza preclusioni ad un insieme di soluzioni possibili credo proprio che si potrà arrivare ad una svolta. Per alcune attività sarà probabilmente abbastanza agevole individuare chi ha capacità e strumenti per realizzarle, per altre si tratterà magari di creare unità aziendali nuove in cui far convergere parti di imprese esistenti. Al di là della soluzione che sarà adottata in ciascun caso, bisognerà comunque tenere saldo il principio che non si tratta più di individuare intermediatori di manodopera, ma di qualificare i produttori sulla base di una strategia imprenditoriale di lungo periodo. 

 

"Per noi Comune significa, nel caso in questione, superare l'attuale assetto in cui i servizi per minori sono governati dalla pubblica amministrazione attraverso una pluralità di appalti e passare ad un assetto in cui i soggetti di terzo settore, integrandosi tra loro, siano in grado di trasformarsi in produttori di alto livello professionale, in grado di migliorare costantemente il prodotto sociale che offrono alla città (non all'amministrazione) rispondendo sempre meglio alla domanda, anche importando know how e collegandosi strutturalmente coi centri di elaborazione scientifica per supportare e migliorare il loro lavoro." 

 

D'altra parte, conclude Felice Scalvini, questa strada, anche se complessa e faticosa, è l'unica ragionevole. Da una ricerca svolta sui produttori di welfare locale [nota: realizzata da Socialis, i risultati saranno diffusi verso metà dicembre] risulta che le risorse pubbliche - quelle messe in campo dal Comune e dall'azienda sanitaria per i servizi socio sanitari - sono una parte minoritaria rispetto al complesso delle risorse del welfare locale, che per parte preponderante sono corrisposte dalle famiglie o da altri soggetti; e dunque il ruolo più efficace che Comune può attribuirsi non deve essere quello di erogatore (anche indiretto) di servizi, ma di costruttore, attraverso gli incentivi che può mettere in campo, ma non solo della nuova industria del welfare. Insomma, il processo è iniziato. 

 

E accanto a questo bando, altri tre bandi redatti con i medesimi principi sono in preparazione nell'ambito delle politiche giovanili (un primo bando per le azioni rivolte ai ragazzi da 5 a 14 anni, un secondo per i giovani da 15 a 29 anni) e dei servizi per anziani. Nel frattempo è partito il contagio e anche altri settori del Comune di Brescia stanno facendo propria questa metodologia di contrattazione negoziata.

Un'intervista a Valeria Negrini

 

Dunque, "Brescia zero gare" inizia a concretizzarsi. Come hanno vissuto questa fase i cooperatori sociali bresciani?

 

Già con la Giunta precedente si era avviato un tavolo di Co-Progettazione cui Confcooperative Brescia ha contribuito non poco, sebbene non da sola. Quando Felice Scalvini è diventato assessore le aspettative sono aumentate. Ma non erano assenti nemmeno timori: che si potesse ripetere quanto già accaduto per altri cooperatori di lungo corso che, assunta una carica pubblica, si sono "dimenticati" di quanto affermavano circa l'esigenza di un partenariato tra enti locali e terzo settore; e la preoccupazione che la cooperazione sociale fosse consapevole della necessità di cambiamento radicale che "un comune a zero gare" richiede. La strada che ha portato alla pubblicazione del primo bando non è stata semplice, perché ha richiesto un processo complesso di cambiamento nell'amministrazione locale e nel frattempo per oltre un anno le cooperative si sono viste prorogare servizi quasi di mese in mese e spesso, ad ogni proroga, anche erodere un poco i corrispettivi dei singoli contratti, che avevano già subito precedentemente decurtazioni importanti. Tuttavia il lavoro del Tavolo di Co-progettazione (che dovrebbe evolvere in un ambizioso Consiglio di indirizzo del welfare cittadino) è proseguito assiduamente, arricchendosi anche di rappresentanze nuove e importanti per la costruzione di un progetto così nuovo, quali le Fondazioni di erogazione, i sindacati, le Università. Al Tavolo si è poi lavorato non solo sui bandi di co-progettazione, ma anche per la stesura del Bando di Fondazione Cariplo "Welfare in Azione" di cui proprio a fine dell'anno dovremmo conoscere l'esito e che potrebbe rappresentare una parte significativa per la realizzazione del nostro nuovo modello di welfare.

 

Ma… è proprio facile collaborare dentro il terzo settore? Pensi sarete in grado di fare sistema o prevarrà lo spirito di competizione? 

 

Qui la cooperazione sociale si gioca molto, moltissimo. Anche per noi si tratta di dare prova di coerenza tra il dire e il fare. Stiamo lavorando per cogliere al meglio questa grande opportunità e perché si ritorni in maniera diffusa ad incontrarsi, a comunicare progetti, lavori, desideri, idee tra cooperative e tra queste e le associazioni, le fondazioni, le parrocchie, i gruppi e le realtà che a diverso titolo operano e sono presenti in città. Alcune cooperative da tempo collaborano insieme e condividono progetti e azioni; si tratta di allargare il cerchio e diventare protagonisti anche nell' attivare, suscitare, risvegliare i desideri e le responsabilità di altri. Non dico sia facile, perché l'abitudine a competere, a guardare "al proprio pezzo", a custodire gelosamente idee e progetti non si perde facilmente e presuppone la voglia di cambiare; alcune cooperative sono già su questa strada, altre faranno più fatica, altre guarderanno alla co-progettazione come ad un diverso modo di spartirsi la torta, ma credo siano poche quest'ultime.

 

E con il Comune? Ritieni che, passato questo periodo transitorio, si arriverà ad un  partenariato che va oltre le relazione committente - fornitore? 

 

Faccio fatica a pensare che dopo aver avviato un percorso di questo tipo si possa tornare alla logica del committente-fornitore nell'area del welfare, anche se ci potranno essere incidenti di percorso o rallentamenti. Si è aperta una strada, certo non facile e, come tutti i cammini, non sarà sempre né lineare né in discesa, ma ci unisce una volontà forte e comune: quella di un welfare che ogni anno riduca il numero delle persone che non riescono ad avere risposte ai loro bisogni e, contemporaneamente, che sia in grado di attivare e attirare risorse umane, economiche, di pensiero presenti nella città orientandole al bene comune.

 

Alla fine secondo te il sistema inaugurato con questo bando secondo te rimarrà una nicchia destinata a casi specifici o potrà progressivamente diventare il modo in cui viene gestito il welfare locale? 

 

Se ciascuno farà bene la propria parte e saremo in grado di mostrare i risultati e cioè servizi migliori e più inclusivi, risposte più efficaci e, nel medio termine, anche un cambiamento generale nella città che diventa a sua volta più solidale e responsabile, questo processo non potrà non contaminare altri settori dell'Amministrazione a cominciare dalle politiche dell'abitare, ma anche rappresentare un modello per l'interlocuzione con altri importanti attori quali l'ASL e le Aziende Ospedaliere sui temi che riguardano la salute e il socio-sanitario.

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