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La riforma del terzo settore è legge: e ora?

E così alla fine la riforma del Terzo settore è stata approvata il 25 maggio.Come abbiamo avuto modo di scrivere tempo fa, non la migliore delle riforme in astratto possibili, ma sicuramente un risultato ottimo dati gli equilibri parlamentari e culturali esistenti; ed è comunque un testo potenzialmente in grado di aprire la strada a sviluppi positivi per il settore e per il Paese.

Questo giudizio è non a caso simile - o meglio complementare - a quello dato da Vita, che auspicava una più ampia conservazione del "testo originario", mentre al contrario su NotizieinRete si è spesso auspicata una sua più significativa modifica. Ma, appunto, a fronte di posizioni diverse l'equilibrio trovato è probabilmente soddisfacente per tutti.

Questo dibattito si è concentrato su alcuni "temi sensibili" di cui forse l'esempio principale è il tema dell'impresa sociale, considerato nel testo originario come soggetto "un po' dentro e un po' fuori dal terzo settore" che trovava la sua definizione preminente nell'impatto sociale, collocato nella stesura della Camera non - come ora - nel dominio della trasparenza, rendicontazione, verifica, controllo, ma a fondamento della definizione stessa dell'impresa sociale. E su questo ci siamo più volte detti in disaccordo, non ritenendo ragionevole che fossero "imprese sociali" tutte le imprese che, ad esempio, oltre a sottoporsi a vincoli molto labili in tema di distribuzione di utili, "creano occupazione" (tutte) o che adottano politiche di attenzione nei confronti dell'ambiente.

Ma, come si diceva, su questi aspetti il testo approvato il 25 maggio fa sintesi e dunque bene così, avanti verso i decreti che nei prossimi dodici mesi dovranno dare forma alla legge che, ricordiamolo, è una legge - delega, cioè che individua principi e criteri, talvolta più definiti, talvolta molto aperti, a partire dai quali spetterà al Governo emanare le norme applicative.

Vista l'ampiezza della delega non si tratterà solo di un esercizio tecnico: i margini sono ampi (forse in alcuni casi troppo ampi) e vi è dunque ancora un notevole spazio di discussione su temi centrali, soprattutto quelli appena accennati testo di legge, come quello fiscale.

E qui vi è un modo semplice per fare contenti tutti: lasciare sostanzialmente tutto com'è, salvo qualche rimaneggiamento. Ciascuna famiglia del terzo settore gode di normative consolidate, ciascuna caratterizzata da un favor specifico su imposte dirette, indirette, deducibilità,detraibilità, fiscalizzazioni, ecc.; ciascuno di questi favor è generalmente frutto di lunghe battaglie - per promuoverlo e in certe fasi per difenderlo - processo che ha portato ad enfatizzarlo legandolo profondamente all'identità di un certo tipo di organizzazione, cooperativa, associativa o di altro genere. Insomma, ciascuna organizzazione sente - legittimamente - una certa misura fiscale come un riconoscimento morale di una propria specificità e qualsiasi intervento che la mettesse in discussione (pensiamo al dibattito a suo tempo sviluppatosi sulla tassazione degli utili alle cooperative o recentemente sull'IVA alle cooperative sociali; o alla reazione del mondo associativo di fronte alle ipotesi di intervento della legge delega sulla definizione delle "attività istituzionali" e di quelle imprenditoriali ad esse collegate) non è una mera misura giusta / ingiusta, equa / non equa, ma un attacco ad un aspetto identitario importante.

Tutto ciò da una parte è giusto e comprensibile, ma bisogna responsabilmente interrogarsi sugli esiti complessivi che derivano dall'intangibilità di questo principio: quello di una riforma che su alcuni punti importanti (aspetti fiscali, settori di attività di interesse generale in cui le organizzazioni operano, per fare due esempi) si limiti a recepire lo status quo.

Estremizzando: sarebbe vera riforma se, alla fine - e non sarà comunque così - ciascun soggetto fosse esattamente quello di prima con la differenza che ci si iscrive tutti ad un medesimo albo articolato in sottosezioni che riproducono le distinzioni esistenti?

"No", si dice convinti nei convegni. "Sarebbe meglio così",  dice la "pancia" di molto terzo settore, in fondo così ci troviamo bene. E' la "riforma minima", che più volte è stata citata da alcuni parlamentari nelle discussioni di questi mesi, come a dire che era importante che il Governo si fregiasse di avere riformato il terzo settore, ma poi nei fatti se il portato finale si limitasse a poche correzioni dello status quo, lasciando il resto com'è sarebbe meglio.

Magari ci si lamenta, magari si addita la "concorrenza sleale" che una una certa forma di terzo settore può esercitare in forza a previsioni normative che la riguardano, ma alla fine i margini di cambiamento sono sempre individuati nella disciplina altrui e non nella propria.

Per fare due esempi: alcune proposte che avrebbero impegnato il Governo in una revisione radicale di tutto l'impianto fiscale, prevedendo esplicitamente che, trasversalmente alle forme giuridiche, il favor fosse conformato su criteri comuni di beneficio pubblico a prescindere dalla forma giuridica, è stata almeno provvisoriamente accantonata e rimessa alla valutazione del Governo; l'ipotesi di radicale ridiscussione dei confini tra associazionismo di promozione sociale e volontariato, pur unanimemente riconosciuti come instabili - tanto e vero che molte organizzazioni si iscrivono all'uno o all'altro registro in modo un po' estemporaneo - è stata fortemente smussata.

Potremo continuare in questi esempi.

Forse le ragioni della conservazione hanno degli elementi di saggezza, ciascun istituto ha assicurato lo sviluppo del settore che tante analisi hanno confermato e spesso volontà di riforma radicali portano con sé il rischio di determinare, pur con le migliori intenzioni, danni superiori ai benefici, come novelli apprendisti stregoni incapaci di gestire la complessità della materia.

Ma d'altra parte scelte minimaliste lascerebbero irrisolti i nodi che hanno portato all'esigenza di una riforma, sarebbero un omaggio al quieto vivere di oggi e non alla costruzione di un impianto adeguato ai prossimi trent'anni, tempo su cui va misurata una vera riforma. Con due rischi.

Il primo è quello di lasciare intatti, oltre agli aspetti positivi, tutti i limiti del settore, il groviglio di previsioni di leggi e leggine riferite a specifici soggetti, i favor magari ragionevoli se visti di per sé, ma la cui equità rispetto al complesso delle previsioni per i diversi tipi di ente è tutta da verificare.

Il secondo rischio è quello che un impianto conservativo non sappia cogliere evoluzioni e dinamiche, che invece sono consistenti. Ha senso quella sorta di equazione tra volontariato e organizzazioni normate dalla legge 266/1991 (le "organizzazioni di volontariato", appunto) che ancora sembra da forma alla legge delega, nel momento in cui più dell'80% di coloro che fanno volontariato in Italia non lo fa nelle organizzazioni di volontariato? (e detto per inciso, in cui il 45% lo fa anche o solo al di fuori di qualsiasi forma organizzata!)

Insomma, guardare alla sostanza dei fenomeni prima che alle forma giuridiche e guardare alle evoluzioni e non solo al passato sono due buoni motivi per mettersi nell'ottica, in sede di decreti, di non limitarsi a recepire lo status quo con qualche marginale adeguamento, ma di misurarsi con una ridiscussione profonda di confini, istituti, favor normativi che oggi caratterizzano il terzo settore.

Ciò è auspicabile e richiederà al legislatore un mix di coraggio, cautela, capacità di confronto con il terzo settore e soprattutto tanta, tanta competenza e voglia di studiare e di approfondire, con buona pace delle riforme - lampo che generalmente sono riforme finte o mal fatte.

E richiederà al terzo settore la capacità di ragionare senza troppe difese ad oltranza degli spazi di ciascuno, senza fuochi di sbarramento a priori, nell'ottica di una riforma che promuovo lo sviluppo nei prossimi decenni e non che salvaguardi un favor fino al prossimo cambio di Governo.


Nota personale: questo intervento riproduce alcune delle cose dette in un convegno tenutosi il 27 maggio a Prato, organizzato dalla Camera di Commercio tempo prima e fortunatamente caduto due giorni dopo l'approvazione definitiva della riforma; si è trattato probabilmente dell'ultimo mio intervento pubblico come presidente di Idee in Rete ed è senz'altro un piacere averlo potuto dedicare ad un tema su cui in questa Newsletter abbiamo spesso lanciato idee e proposte.

Però un po' strani lo sono, questi parlamentari

Dunque, ricapitolando: a fronte di posizioni diverse di cui più volte abbiamo dato conto nelle newsletter, Camera, Senato e Governo si sono confrontati per mesi (la famosa "cabina di regia" di cui si parla nell'articolo). Alla fine è uscito un testo di cui scrivemmo: «non è forse quello ideale che avremmo desiderato ma sicuramente è il migliore che questo Parlamento può approvare. Dopo due anni di dibattiti siamo persuasi che l'alternativa non sarebbe un testo migliore, ma l'accantonamento della riforma. E questo rappresenterebbe la perdita di un'occasione importante».
Ora dalla Camera, dove il provvedimento è approdato per la discussione (forse) finale, la Relatrice segnala che il testo deve essere approfondito (forse rivisto? con slittamento a tempi indeterminati?) perché a quanto pare di alcune cose, come la Fondazione Italia Sociale, non avevano mai parlato. Strano.
Premessa: non che da parte nostra si straveda per questa trovata (tuttaltro) ma la politica è anche questo: tesi diverse, ricerca di equilibri e di sintesi e poi si va avanti. Ora, che di uno degli aspetti da mesi al centro di articoli, interviste e convegni la famosa "Cabina di regia" non avesse mai parlato parrebbe piuttosto originale. E riaprire i giochi, con il serio rischio di impantanare la riforma, sarebbe poco responsabile.

Riforma del terzo settore, perché è positiva

E quindi alla fine fa la riforma del terzo settore è stata approvata in Senato. Salvo alcuni particolari, le modifiche rispetto al testo della Camera sono quelle anticipate due settimane fa su ideeinrete.coop. Ora, salvo soprese, il passaggio alla Camera dovrebbe essere una formalità. Tempo di bilanci, dunque. Nei due anni di discussione non abbiamo risparmiato commenti critici sui lavori del Parlamento; in molti casi lo sviluppo del dibattito ci ha dato infine ragione, in alcuni altri no. Ma, per dare un giudizio conclusivo, si può dire questo: il testo approvato in Senato, assai migliorato rispetto a quello della Camera, non è forse quello ideale che avremmo desiderato (ancora nell'articolo sopra citato, accanto a molti apprezzamenti, si siano sottolineate alcune criticità), ma sicuramente è il migliore che questo Parlamento può approvare. Dopo due anni di dibattiti siamo persuasi che l'alternativa non sarebbe un testo migliore, ma l'accantonamento della riforma. E questo rappresenterebbe la perdita di un'occasione importante di far evolvere in senso positivo il terzo settore italiano. Volendo identificare i tre principali motivi di questa valutazione indicheremmo i seguenti:.

1) Il terzo settore non è solo più un'espressione di studiosi, ma una categoria giuridica; permangono le specificità di ciascuna forma giuridica, ma entro un quadro comune di caratteristiche, obblighi, strumenti a disposizione, garanzie di trasparenza. Forse la definizione non è tra le più limpide e sistematiche possibili, ma i quattro elementi di finalità sociali, assenza di lucro, settori di interesse generale e assenza di discriminazione all'accesso dei servizi sono enunciati e possono consentire al Governo, in sede di decretazione, di trovare un assetto convincente per una definizione di terzo settore in grado di identificare chi ha effettivamente un ruolo che merita riconoscimento sociale e chi no; 

2) Sono state poste le basi per un giusto inquadramento dell'impresa sociale; in questo decennio l'impresa sociale è stata stretta tra obblighi eccessivi e restrittivi e assenza di vantaggi. La legge agisce da entrambi i lati: permettendo un regime di utilizzo degli utili analogo a quello delle cooperative, consentendo la presenza in CdA di pubbliche amministrazioni e imprese for profit, prevedendo un fondo specifico; ma evitando alcune derive, emerse nel corso del dibattito, che avrebbero collocato l'impresa sociale al di fuori del perimetro del terzo settore. Nel testo si riafferma invece come l'impresa sociale "rientra nel complesso degli enti di terzo settore" e quindi, a parte specifiche previsioni che la caratterizzano, ne condivide finalità, strumenti e vincoli. 

3) Si offrono al Governo indicazioni per introdurre da una parte semplificazioni (ad esempio per il riconoscimento della personalità giuridica di associazioni e fondazioni) dall'altra per prevedere, a prescindere dalla forma giuridica, elementi di trasparenza che eliminino le "zone grigie": requisiti per gli statuti, obblighi di trasparenza verso soci e lavoratori, bilanci pubblici, valutazione dell'impatto delle attività svolte, equo trattamento dei lavoratori, ecc. Si pongono le basi - che toccherà poi al Governo sviluppare - per una semplificazione normativa che eviti il "doppio binario" attualmente presente tra normativa civilistica e fiscale rispetto ai requisiti per essere "non a fini di lucro" o rispetto i settori di attività di interesse generale; e si sono poste le basi perché il trattamento fiscale derivi dal tipo di azione messa in atto - e dal grado con cui essa persegue l'interesse generale - e non dall'affastellamento di normative dedicate ad una specifica forma giuridica. Ma su questi punti, in effetti, la legge si limita ad alcune affermazioni di massima che sarà compito poi del Governo sviluppare in modo soddisfacente in sede di decreti.

Quindi, soddisfazione per i molti aspetti positivi conseguiti e per i compromessi equilibrati raggiunti sui punti di maggiore criticità; ora non si può che auspicare che l'approvazione definitiva alla Camera sia rapida, e che il Governo, in sede di decreti attuativi, risolva positivamente i nodi ancora rimasti aperti.

Il nodo dell'impresa sociale

Articolo pubblicato su La Voce del Popolo del 10 aprile 2016

Uno degli aspetti di maggior rilievo del DDL Delega di riforma del terzo settore è la revisione della disciplina sull’impresa sociale.
Facciamo un passo indietro: le imprese sociali in forma di cooperativa sono diffuse in Italia da almeno trent’anni e oggi contano circa 400 mila addetti e soprattutto offrono quotidianamente un’ampio insieme di servizi ai cittadini, in particolare ai più deboli: dai nidi d’infanzia all’assistenza domiciliare e residenziale agli anziani, dalle comunità per minori all’accoglienza dei migranti, dai centri per persone con disabilità fino alle esperienze di inserimento lavorativo di oltre 40 mila persone svantaggiate in attività produttive.
Una quindicina di anni fa ci si iniziò ad interrogare sul fatto che questa forma di imprenditorialità potesse essere affiancata da altre con analoga finalità sociale, ma con forma diversa da quella cooperativa: ad esempio pensando ad un’evoluzione in senso imprenditoriale di parte del mondo associativo o a casi in cui attività socialmente meritorie fossero condotte per finalità sociali attraverso forme giuridiche come le Srl o le SpA generalmente associate al mondo profit.
Il motivo può essere duplice: da una parte una ragionevole “laicità” sulle forme giuridiche (“non mi interessa cosa sei, ma cosa fai”), dall’altra la convinzione che per talune iniziative (pensiamo a quelle, come nel campo della sanità, che richiedono ingenti capitali) il principio pienamente democratico “una testa un voto” possa disincentivare l’investimento.
E così si giunse a delineare, con una legge del 2005 e un successivo decreto nel 2006, l’impresa sociale.
Problema: ad oggi, dieci anni dopo, le imprese sociali non cooperative sociali sono – ad esser generosi - poche centinaia mentre le cooperative sociali sono oltre 11 mila e, crisi o non crisi, continuano a crescere. Insomma, la valutazione condivisa è che le norme di 10 anni fa siano servite ben poco a suscitare nuove energie imprenditoriali in ambito sociale. Perché?
La risposta la potremo riassumere così: quelle leggi ponevano moltissimi vincoli (nessun utile ai soci, prescrizioni molto restrittive sulla governance) e nessun beneficio per chi vuole essere impresa sociale.
Di qui la necessità di mettere mano a questa normativa.
Durante questi mesi si è discusso parecchio, nell’ambito della riforma del terzo settore, proprio su questo punto.
Da una parte la posizione di chi vede con sospetto qualsiasi ampliamento dell’azione di impresa quando si parla di interesse generale: una serie di equazioni che, semplificando, portano a dire impresa = denaro = mercificazione dei valori più nobili.
Dall’altra chi, al contrario, tende a svalutare ogni rimando diretto o indiretto valoriale, approdando alla convinzione che alla fine un’impresa che lavori bene in un settore di utilità sociale sia di per sé impresa sociale e ponendo quindi limiti così poco pregnanti che in sostanza qualsiasi impresa che gestisca case di riposo o cliniche o operi in campo ambientale o delle fonti rinnovabili avrebbe potuto dirsi con poco sforzo impresa sociale.
Il DDL approvato dal Senato trova una corretta sintesi: da una parte colloca l’impresa sociale con chiarezza entro il terzo settore (cosa che non era affatto chiara nel testo uscito dalla Camera) di cui assorbe, salvo specifiche prescrizioni, vincoli e caratteristiche: le imprese sociali devono perseguire finalità civiche e solidaristiche, destinano i propri utili prioritariamente al conseguimento dell’oggetto sociale (quindi a riserva indivisibile; e la parte minoritaria eventualmente destinata ai soci non può remunerare il capitale oltre il 2% in più dei buoni postali fruttiferi, in sostanza oggi circa il 4.5%), devono operare in settori di attività di interesse generale, adottare modalità di gestione responsabili e trasparenti (tutte devono redigere un bilancio come imprese, anche se non fossero tenute ai sensi del codice civile e debbono avere un sindaco o revisore che controlli la correttezza contabile e amministrativa), favorire il più ampio coinvolgimento dei dipendenti, degli utenti e di tutti i soggetti interessati. Nel CdA possono entrare (ma senza diventare presidenti, direttori o assumere il controllo maggioritario dell’impresa) membri della pubblica amministrazione e di imprese private, cosa che favorisce una possibile vocazione dell’impresa sociale come impresa di comunità, che raccoglie intorno ad uno scopo comune una pluralità di soggetti del territorio.
D’altra parte si introduce la “possibilità di accedere a forme di raccolta di capitali di rischio tramite portali telematici, in analogia a quanto previsto per le start-up innovative” e si delega il Governo ad individuare “misure agevolative volte a favorire gli investimenti di capitale”, previsioni che si aggiungono ai 200 milioni di fondo rotativo per un decreto del luglio scorso ha messo a disposizione delle imprese sociali; inoltre le imprese sociali saranno insieme agli altri soggetti di terzo settore, destinatarie di iniziative volte a promozione dell'assegnazione degli immobili pubblici inutilizzati e dei beni confiscati alla criminalità organizzata, anche al fine di valorizzare i beni culturali e ambientali.
Per quanto riguarda le risorse economiche si fa riferimento alla legge di stabilità 2015, che prevede 190 milioni di euro annui a partire dal 2017 per la riforma del terzo settore, che il Governo dovrà allocare sulle diverse finalità della legge, comprese quelle sopra richiamate relative all’impresa sociale.
In conclusione, sono introdotte flessibilità (sul trattamento degli utili e sulla governance) dove sino ad oggi vi era una disciplina rigida; sono previsti comunque meccanismi di controllo rafforzati e sono inaugurati degli strumenti di sostegno e incentivo prima assenti.
Certo, trattandosi di una legge delega i principi generali sopra richiamati per diventare operativi debbono essere tradotti, una volta che la legge sarà definitivamente approvata dalla Camera, in decreti applicativi, e ciò può essere fatto bene o male; quindi un giudizio definitivo sarà possibile nel momento in cui vi sarà il quadro finale delle disposizioni, ma per ora sicuramente si realizza un quadro che induce a sperare in sviluppi positivi.

Riforma Terzo Settore, cosa cambia in Senato

Articolo

Tema

Camera

Senato

Cosa cambia

Art. 1

Cosa è il terzo settore

Rispetto agli strumenti attraverso cui il Terzo settore realizza le attività di interesse generale, il testo prevedeva che ciò avvenisse “anche mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale nonché attraverso forme di mutualità.”

Il nuovo testo prevede che ciò avvenga “mediante forme di azione volontaria e gratuita, di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi”

Vi è un più esplicito e chiaro riferimento alla vocazione delle diverse forme di terzo settore: il volontariato (“azione volontaria e gratuita”), l’associazionismo (“mutualità”), la cooperazione e l’impresa sociale (“produzione e scambio di beni e servizi”). La definizione del Senato è maggiormente inclusiva e sistematica rispetto a quella della Camera e ha il pregio di non sbilanciare un articolo con alto valore simbolico e di orientamento verso una specifica espressione di terzo settore.

Permane però l’impianto abbastanza confuso della Camera. La legge evoca in modo discorsivo, non sistematico e un po’ confuso una serie di principi peraltro condivisibili, mentre sarebbe stata preferibile una definizione più lineare e rigorosa per punti (es. la 381/1991, con un principio generale ben espresso (l’interesse generale della comunità) e gli elementi tesi a definire il perimetro del fenomeno ben definiti in un chiaro elenco

Art. 1

Cittadini singoli e organizzati

La finalità del provvedimento è indicata nel sostegno della “libera iniziativa dei cittadini che si associano per perseguire il bene comune”

Si sostiene “l'autonoma iniziativa dei cittadini, anche in forma associata”

Visto che in questa sede si vuole normare il terzo settore e non la partecipazione civica, la forma associata sarebbe da indicarsi non come un’eventualità, ma come il fenomeno appunto oggetto dell’articolato; il testo della Camera su questo punto era più chiaro.

Art. 2, comma 1, lettera a

Anche il volontariato va promosso

Il testo della Camera affermava di “riconosce e garantire” il libero associarsi solidaristico (lettera a) e di “riconoscere e favorire” l’imprenditorialità sociale (lettera b)

Il testo del Senato utilizza la stessa locuzione “riconoscere e favorire” in entrambi i casi

La difformità di espressioni avrebbe generato il sospetto di un’asimmetria rispetto all’azione delle istituzioni nei confronti delle diverse famiglie di terzo settore, a svantaggio del volontariato che appunto veniva solo “garantito” e non “favorito”.

Art. 2, comma 1, lettera b

Quale iniziativa economica privata va sostenuta

L’iniziativa economica privata che va favorita è secondo la Camera quella “diretta a realizzare prioritariamente la produzione o lo scambio di beni o servizi di utilità sociale o d'interesse generale, anche al fine di elevare i livelli di tutela dei diritti civili e sociali”

Il Senato sceglie invece di “riconoscere e favorire l'iniziativa economica privata il cui svolgimento, secondo le finalità e i limiti di cui alla presente legge, può concorrere ad elevare i livelli di tutela dei diritti civili e sociali

L’obiettivo è quello di eliminare alcune vulnerabilità della definizione della Camera che avrebbero potuto portare ad un allargamento ingiustificato del favor legis; “prioritariamente” lascia infatti intendere che tale favor si possa anche indirizzare a chi persegue anche finalità diverse e la congiunzione disgiuntiva (“utilità sociale” o “interesse generale”) e il limitativo “anche” riferito all’elevazione della tutela dei cittadini aprivano il campo al sostegno di iniziative in settori oggettivamente utili (es. sanità) ma dove le azioni venivano portate avanti senza criteri di interesse generale (es. clinica che – ancorché non profit – ha tariffe tali da indirizzarsi solo alla parte di popolazione più abbiente)

Art. 3, comma 1, lettera a

Più specifiche le prescrizioni sugli statuti

La norma della Camera delega il Governo a semplificare il procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica di associazioni e fondazioni

Il Senato rende la delega più stringente, esplicitando la necessità che essa specifichi “le informazioni obbligatorie da inserire negli statuti e negli atti costitutivi”

In un testo che contiene deleghe comunque molto ampie e forse talvolta indeterminate, sono sicuramente da vedere con favore gli interventi, come questo introducono indicazioni utili a dare sostanza agli intenti di trasparenza che il provvedimento richiama.

Art. 4, comma 1 lettera b

Quali attività per il terzo settore

Delega il governo ad individuare le attività di interesse generale in cui opera il terzo settore. La norma conviveva con la prescrizione, relativa all’impresa sociale, di rivedere un distinto elenco delle attività come modifica del 155/2006

Specifica che ciò deve essere fatto tenendo conto di criteri di utilità sociale e di finalità civiche e solidaristiche, nonché degli elenchi del 460/97 e 155/2006

Il Senato introduce alcuni criteri base che orientano la delega del Governo e facilita una razionalizzazione delle attività, evitando binari separati e paralleli per impresa sociale e resto del terzo settore che erano originati dal testo Camera. È un aspetto positivo di razionalizzazione, che va nel senso di una vera riforma e non una semplice riverniciatura e inizia a mettere mano alla biforcazione tra disciplina civilistica e fiscale che caratterizza il nostro ordinamento. Si passa da due elenchi ad un elenco unico, pur con possibili specificità introdotte per ciascuna forma di terzo settore.

I recinti di attività tra diverse forme di terzo settore possono talvolta avere motivi sensati; di solito no. Ancor meglio sarebbe stata una norma che avesse esplicitamente aperto a tutte le organizzazioni di terzo settore, salvo limitazioni ben motivate, l’intero insieme delle attività di utilità sociale. Che senso hanno le barriere sulle attività se un’organizzazione opera per l’interesse generale senza fini di lucro in attività di utilità sociale?

Art. 4, comma 1, lettera e

Aspetti fiscali, identificare ciò che è impresa

Rispetto agli aspetti fiscali, la Camera prevedeva di“definire criteri e vincoli di strumentalità dell'attività d'impresa eventualmente esercitata dall'ente”

Il Senato prevede di “definire criteri e vincoli in base ai quali l'attività d'impresa svolta dall'ente in forma non prevalente e non stabile risulta finalizzata alla realizzazione degli scopi istituzionali”.

Si tenta di individuare un criterio per salvaguardare le attività svolte ad esempio entro ambiti associativi (un bar o un ristorante in un circolo) distinguendo quando ciò configuri invece una vera e propria attività di impresa.

È chiaro che il punto è assai sensibile per il mondo associativo; il testo uscito dal Senato costituisce un (lieve) passo in avanti nella chiarezza ed equilibrio del trattamento, ma la maggior parte dei nodi, soprattutto nell’ultima formulazione, rimangono. Un ristorante il sabato e la domenica è impresa “stabile” o meno? La vera partita è rimandata ai decreti attuativi.

Art. 4, comma 1, lettera fbis

Contro il dumping contrattuale

 

Il Senato introduce la previsione di “garantire, negli appalti pubblici, condizioni economiche non inferiori a quelle previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro adottati dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative”

Sarà la volta buona? Vedremo…

Art 4, comma 1, lettera h

 

Emolumenti

La Camera disciplina limiti e obblighi degli emolumenti di amministratori, dirigenti e associati

Il Senato precisa che i limiti degli emolumenti devono essere  in coerenza con i principi di cui all'articolo 10, comma 6, del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460

È condivisibile la scelta di ancorare questa prescrizione al 460/1997, sia perché contiene una disciplina articolata circa le modalità di distribuzione implicite degli utili, sia per evitare duplicazioni di fonti normative. Meglio sarebbe stato però adottare le prescrizioni del 460 nel suo complesso, che non riguarda solo gli emolumenti ma anche i finanziatori, i dipendenti, gli acquisti

Art 4, comma 1, lettera i

 

Registro nazionale

Alla Camera viene introdotto il registro nazionale

-

Un provvedimento condivisibile, sperando che porti a fare ordine agli oltre 300 registri locali attualmente in uso

Art. 4, comma 1, lettera m

Affidamenti al terzo settore

Definisce alcuni principi rispetto al rapporto tra enti pubblici e terzo settore, in specifico relativamente al tema degli affidamenti

Viene inserito un richiamo alla normativa comunitaria, che prevede tra l’altro strumenti molto interessanti rispetto al welfare e alle clausole sociali

È un passaggio un po’ a vuoto, nella riforma. In altri tempi si sarebbe potuto dire molto, molto di più. Ma all’epoca di mafia capitale chiunque, nel trattare questi argomenti, rischia di essere considerato come prossimo a cricche poco raccomandabili. Sul territorio vi sono da anni esperienze consolidate molto più avanti rispetto a quanto espresso in questa lettera.

Art. 4, comma 1, lettera n

Le aggregazioni di terzo settore

Prevede di favorire le aggregazioni di terzo settore

Il Senato rafforza notevolmente il riconoscimento delle aggregazioni di terzo settore, dando un rilievo istituzionale inedito: “riconoscere e valorizzare le reti associative di secondo livello, intese quali organizzazioni che associano enti del Terzo settore, anche allo scopo di accrescere la loro rappresentatività presso i soggetti istituzionali, e prevedere forme e modalità di coinvolgimento delle stesse nelle attività di controllo nei confronti degli associati sulla base di procedure di accreditamento”

Un passaggio positivo e condivisibile, da armonizzare però con quanto previsto all’articolo 5 circa il Consiglio Nazionale per il Terzo Settore (vedi dopo)

Art. 5, comma 1, lettera a

Lo Status di volontario

Il testo della Camera evidenziava la necessità di riconoscere “la specificità e le tutele dello status di volontario all'interno degli enti del Terzo settore”

Il testo del Senato modifica il testo in senso rafforzativo “riconoscendo e favorendo, all'interno del Terzo settore, la specificità delle organizzazioni di soli volontari, anche quelle operanti nella protezione civile, e le tutele dello status di volontario;”

L’intendo è quello di creare le condizioni per un favor specifico delle organizzazioni di soli volontari, a riconoscimento del particolare valore sociale di questa espressione di partecipazione civica.

La scelta appare non condivisibile, e dà voce a aspetti fobici e autoreferenziali di una parte – non quella che più può contribuire allo sviluppo del Paese - del volontariato. Se una grande organizzazione sceglie di retribuire un coordinatore dei servizi di decine di volontari, non sta imbrattando la purezza del donarsi agli altri, sta solamente facendo quanto è meglio per l’organizzazione e quindi per i cittadini.

Art. 5, comma 1 lettera e)

I Centri di servizio per il volontariato

La norma disciplina i centri di servizio per il volontariato; alla Camera era una norma minimale.

Il Senato interviene pesantemente sul testo con una significativa riscrittura; i punti più salienti sono:

i CSV sono formati da enti di terzo settore in forma non imprenditoriale (la Camera non prevedeva questa limitazione);

si indirizzano a promuovere e sostenere il volontariato in tutti gli enti di terzo settore;

accreditamento dei CSV da parte dei CO.GE. (assente e non previsto nel testo della Camera);

introdotto dal Senato il “principio della porta aperta”, che garantisce una maggiore democraticità dei CSV;

introduzione di forme di incompatibilità che introducono delle barriere a cariche in CSV in funzione o in rapporto a posizionamenti in altri ambiti;

esclusione dell’utilizzo di fondi CSV per elargizioni alle organizzazioni, per riaffermare il ruolo proprio dei Centri nell’erogazioni di servizi ed evitare pratiche clientelari;

modifica della previsione della Camera che impediva ai COGE l’utilizzo dei fondi 266/1991 per i “costi di funzionamento”, ridefinendo tale divieto ai soli emolumenti degli amministratori

È uno dei passaggi più significativi e positivi del passaggio al Senato; la norma approvata alla Camera era reticente e ispirata a meri principi conservativi. La versione del Senato assume la responsabilità di entrare nel merito a molte questioni rilevanti e lo fa – considerate le varie pressioni e istanze esistenti su questo punto – in modo equilibrato. Durante il dibattito su questo articolo è emersa più volte la questione della “libera associazione” di un’organizzazione ad un CSV. A fronte della levata di scudi dei CSV la questione è rimasta alla fine laterale al provvedimento. Quale pericolo vi fosse nell’esplicitare il fatto, comunque già oggi esistente e probabilmente anche in futuro, di più CSV in uno stesso territorio non è chiaro, ma tant’è: probabilmente uno dei tipici casi in cui un organismo volendosi tutelare nel breve prepara il proprio decesso nel medio periodo. Ma va bene così, la norma introduce comunque, anche nella formulazione attuale, un’importante spinta innovativa.

Art. 5, comma 5

Il Consiglio nazionale del Terzo settore

 

Il testo del Senato prevede l’istituzione del “Consiglio nazionale del Terzo settore, quale organismo unitario di consultazione degli enti di Terzo settore a livello nazionale”

Previsione un po’ strana, soprattutto dal momento che un Forum esiste. Perplessità, ma staremo a vedere

Art. 6, comma 1, lettera a)

La definizione di impresa sociale

Impresa sociale definita a cavallo tra terzo settore e impresa

Impresa sociale come ente che, adottando tutte le caratteristiche che ne sono proprie, “rientra nel complesso degli enti del Terzo settore”

Si chiarisce la collocazione dell’impresa sociale come ente di terzo settore. Si supera una – voluta – ambiguità del testo della Camera. Si supera la definizione fragile della Camera che individuava l’impresa sociale per l’obiettivo di “generare un impatto sociale positivo”, collocando invece in modo appropriato le tematiche dell’impatto nell’art. 7

Art. 6, comma 1, lettera b

I settori di attività dell’impresa sociale

Individuazione dei settori di attività sulla base del 155/2006, con allargamento ad alcuni altri

Settori di attività ricondotti ad un più generale elenco comune a tutto il terzo settore – pur poi con la possibilità del Governo di indicare dei settori di attività per specifiche forme di terzo settore in coerenza con le vocazioni di ciascuno

Il terzo settore si sostanzia dall’avere uguali finalità promozionali rispetto ad attività di interesse generale, le differenze tra forme di terzo settore devono risiedere nel modo di perseguirle

Art. 6, comma 1 lettera d)

Cosa le imprese sociali fanno degli utili

Rispetto agli utili dell’impresa sociale il testo della Camera prevedeva una limitazione non meglio identificata e differenziabile secondo la forma giuridica

Il testo del Senato specifica che tale soglia coincide con quella prevista per le cooperative a mutualità prevalente e circoscrive la differenziazione al fatto che le forme giuridiche, come le associazioni e le fondazioni, che non possono affatto distribuire utile continuano a non poterlo fare anche se assumono la qualifica di impresa sociale

Si introducono significative flessibilità rispetto al testo, troppo restrittivo, del d.lgs 155/2006 senza aprire le porte ad un’impresa sociale avulsa dal terzo settore. Il testo del Senato risolve in modo convincente le ambiguità del testo della Camera

Art. 6, comma 1 lettera d) bis

Le imprese sociali debbono redigere un bilancio

 

Viene aggiunto l’obbligo di redigere il bilancio

La specificazione è positiva perché chiarisce che laddove un ente del libro primo del codice civile assuma la qualifica di impresa sociale si sottopone agli stessi obblighi fondamentali di trasparenza contabile propri delle imprese

Art. 6, comma f

I lavoratori svantaggiati nelle imprese sociali

Richiede la ridefinizione dei lavoratori svantaggiati considerando le nuove forme di esclusione sociale e il principio di pari opportunità

Specifica, rispetto al testo della Camera, che ciò va comunque fatto graduando i benefici in modo da non rendere insostenibile l’assunzione dei lavoratori maggiormente svantaggiati, con particolare riferimento alle categorie della 381/1991

Viene trovato quindi il giusto equilibrio tra le due esigenze contrapposte di adeguare le categorie dello svantaggio lavorativo e il rischio di spiazzare i “più svantaggiati tra gli svantaggiati”

Art. 7 comma 1

I controlli e le verifiche

La Camera affida i controlli e le verifiche al Ministero del Lavoro

Nulla

Accanto ad alcune modifiche non rilevanti, va evidenziato come su questo comma vi sia stata una ripetuta richiesta da parte del Terzo Settore, non accolta nella legge, di attivare una Agenzia per il Terzo settore con compiti di promozione, monitoraggio, vigilanza e controllo fornita di adeguate risorse. Permane inoltre il “comma ammazzacontrolli”: il comma 4 che dopo avere auspicato una serie – condivisibile di rafforzamento nei controlli e verifiche, esclude di metterci risorse. Come andrà a finire?

Art 7 comma 2

Autocontrollo

Il testo della Camera prevede la possibilità, previa convenzione, delle organizzazioni di rappresentanza di poter svolgere attività di autocontrollo 

Nel testo del Senato le organizzazioni di rappresentanza vengono sostituite dalle reti associative di secondo livello che associano enti del Terzo settore

Condivisibile, richiama in qualche modo quanto avviene per la revisione delle società cooperative

Art. 8, comma 1 lettera a)

Servizio civile e difesa non armata

 

Il Senato (re)introduce dopo tanti anni il concetto di difesa non armata della patria, caro ad una generazione di obiettori di coscienza

Positivo. Probabilmente. Soprattutto se vi fosse ancora qualcuno che sa di cosa si parla

Art. 8, comma 1, lettera b

Servizio civile, il nodo degli stranieri

 

Il Senato risolve positivamente il problema, più volte oggetto di sentenze in tal senso, dell’apertura del servizio civile agli stranieri regolarmente soggiornanti

Assolutamente positivo e doveroso

Art. 8, comma 1, lettera d

Servizio civile, i livelli territoriali di governo

Prevede il generico coinvolgimento degli enti territoriali e degli enti pubblici

Specifica compiti e prerogative dello Stato e delle Regioni

Positivo, sperando in una decretazione chiara e univoca su questo punto

Art. 9

Enti non commerciali e aspetti fiscali

La Camera prevedeva i criteri per disciplinare la definizione di ente non commerciale

Al Senato è in votazione un emendamento che propone una “revisione complessiva” della nozione di ente non commerciale. Manca ancora il parere del Governo

A fronte della difficoltà di rimettere mano complessivamente, in seconda lettura, agli aspetti fiscali che erano stati trattati dalla Camera in senso sostanzialmente conservativo dell’esistente, l’equilibrio raggiunto prevede comunque la messa in discussione di uno dei (discutibili) pilastri dell’attuale trattamento fiscale degli enti di terzo settore.

Una riforma compiuta avrebbe dovuto incidere, trasversalmente alle forme giuridiche, individuando criteri comuni e generali per il trattamento fiscale del terzo settore, mirando al grado di perseguimento dell’interesse generale delle diverse azioni svolte e non a garantire la continuità di un sistema frazionato e probabilmente non equilibrato. Il Parlamento ha assunto il problema troppo tardi, il terzo settore aveva pronti scudi preventivi per qualsiasi intervento che modificasse i singoli favor. La palla, in sostanza, passa al Governo in sede di decretazione. Vedremo

Art. 9

La Fondazione Italia Sociale

 

È istituita la "Fondazione Italia Sociale" - con lo scopo di sostenere, mediante l'apporto di risorse finanziarie e di competenze gestionali, la realizzazione e lo sviluppo di interventi innovativi

Idea nata dalla collaborazione tra Governo e Vincenzo Manes, per promuovere interventi innovativi ad alto impatto sociale e occupazionale utilizzando il capitale pubblico iniziale come leva per raccogliere risorse filantropiche (pubbliche o private)

A Riva del Garda, ad essere sinceri, non ci aveva convinto del tutto, ma saremmo lieti di ricrederci sulla base dei fatti.

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