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Articolo

Tema

Camera

Senato

Cosa cambia

Art. 1

Cosa è il terzo settore

Rispetto agli strumenti attraverso cui il Terzo settore realizza le attività di interesse generale, il testo prevedeva che ciò avvenisse “anche mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale nonché attraverso forme di mutualità.”

Il nuovo testo prevede che ciò avvenga “mediante forme di azione volontaria e gratuita, di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi”

Vi è un più esplicito e chiaro riferimento alla vocazione delle diverse forme di terzo settore: il volontariato (“azione volontaria e gratuita”), l’associazionismo (“mutualità”), la cooperazione e l’impresa sociale (“produzione e scambio di beni e servizi”). La definizione del Senato è maggiormente inclusiva e sistematica rispetto a quella della Camera e ha il pregio di non sbilanciare un articolo con alto valore simbolico e di orientamento verso una specifica espressione di terzo settore.

Permane però l’impianto abbastanza confuso della Camera. La legge evoca in modo discorsivo, non sistematico e un po’ confuso una serie di principi peraltro condivisibili, mentre sarebbe stata preferibile una definizione più lineare e rigorosa per punti (es. la 381/1991, con un principio generale ben espresso (l’interesse generale della comunità) e gli elementi tesi a definire il perimetro del fenomeno ben definiti in un chiaro elenco

Art. 1

Cittadini singoli e organizzati

La finalità del provvedimento è indicata nel sostegno della “libera iniziativa dei cittadini che si associano per perseguire il bene comune”

Si sostiene “l'autonoma iniziativa dei cittadini, anche in forma associata”

Visto che in questa sede si vuole normare il terzo settore e non la partecipazione civica, la forma associata sarebbe da indicarsi non come un’eventualità, ma come il fenomeno appunto oggetto dell’articolato; il testo della Camera su questo punto era più chiaro.

Art. 2, comma 1, lettera a

Anche il volontariato va promosso

Il testo della Camera affermava di “riconosce e garantire” il libero associarsi solidaristico (lettera a) e di “riconoscere e favorire” l’imprenditorialità sociale (lettera b)

Il testo del Senato utilizza la stessa locuzione “riconoscere e favorire” in entrambi i casi

La difformità di espressioni avrebbe generato il sospetto di un’asimmetria rispetto all’azione delle istituzioni nei confronti delle diverse famiglie di terzo settore, a svantaggio del volontariato che appunto veniva solo “garantito” e non “favorito”.

Art. 2, comma 1, lettera b

Quale iniziativa economica privata va sostenuta

L’iniziativa economica privata che va favorita è secondo la Camera quella “diretta a realizzare prioritariamente la produzione o lo scambio di beni o servizi di utilità sociale o d'interesse generale, anche al fine di elevare i livelli di tutela dei diritti civili e sociali”

Il Senato sceglie invece di “riconoscere e favorire l'iniziativa economica privata il cui svolgimento, secondo le finalità e i limiti di cui alla presente legge, può concorrere ad elevare i livelli di tutela dei diritti civili e sociali

L’obiettivo è quello di eliminare alcune vulnerabilità della definizione della Camera che avrebbero potuto portare ad un allargamento ingiustificato del favor legis; “prioritariamente” lascia infatti intendere che tale favor si possa anche indirizzare a chi persegue anche finalità diverse e la congiunzione disgiuntiva (“utilità sociale” o “interesse generale”) e il limitativo “anche” riferito all’elevazione della tutela dei cittadini aprivano il campo al sostegno di iniziative in settori oggettivamente utili (es. sanità) ma dove le azioni venivano portate avanti senza criteri di interesse generale (es. clinica che – ancorché non profit – ha tariffe tali da indirizzarsi solo alla parte di popolazione più abbiente)

Art. 3, comma 1, lettera a

Più specifiche le prescrizioni sugli statuti

La norma della Camera delega il Governo a semplificare il procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica di associazioni e fondazioni

Il Senato rende la delega più stringente, esplicitando la necessità che essa specifichi “le informazioni obbligatorie da inserire negli statuti e negli atti costitutivi”

In un testo che contiene deleghe comunque molto ampie e forse talvolta indeterminate, sono sicuramente da vedere con favore gli interventi, come questo introducono indicazioni utili a dare sostanza agli intenti di trasparenza che il provvedimento richiama.

Art. 4, comma 1 lettera b

Quali attività per il terzo settore

Delega il governo ad individuare le attività di interesse generale in cui opera il terzo settore. La norma conviveva con la prescrizione, relativa all’impresa sociale, di rivedere un distinto elenco delle attività come modifica del 155/2006

Specifica che ciò deve essere fatto tenendo conto di criteri di utilità sociale e di finalità civiche e solidaristiche, nonché degli elenchi del 460/97 e 155/2006

Il Senato introduce alcuni criteri base che orientano la delega del Governo e facilita una razionalizzazione delle attività, evitando binari separati e paralleli per impresa sociale e resto del terzo settore che erano originati dal testo Camera. È un aspetto positivo di razionalizzazione, che va nel senso di una vera riforma e non una semplice riverniciatura e inizia a mettere mano alla biforcazione tra disciplina civilistica e fiscale che caratterizza il nostro ordinamento. Si passa da due elenchi ad un elenco unico, pur con possibili specificità introdotte per ciascuna forma di terzo settore.

I recinti di attività tra diverse forme di terzo settore possono talvolta avere motivi sensati; di solito no. Ancor meglio sarebbe stata una norma che avesse esplicitamente aperto a tutte le organizzazioni di terzo settore, salvo limitazioni ben motivate, l’intero insieme delle attività di utilità sociale. Che senso hanno le barriere sulle attività se un’organizzazione opera per l’interesse generale senza fini di lucro in attività di utilità sociale?

Art. 4, comma 1, lettera e

Aspetti fiscali, identificare ciò che è impresa

Rispetto agli aspetti fiscali, la Camera prevedeva di“definire criteri e vincoli di strumentalità dell'attività d'impresa eventualmente esercitata dall'ente”

Il Senato prevede di “definire criteri e vincoli in base ai quali l'attività d'impresa svolta dall'ente in forma non prevalente e non stabile risulta finalizzata alla realizzazione degli scopi istituzionali”.

Si tenta di individuare un criterio per salvaguardare le attività svolte ad esempio entro ambiti associativi (un bar o un ristorante in un circolo) distinguendo quando ciò configuri invece una vera e propria attività di impresa.

È chiaro che il punto è assai sensibile per il mondo associativo; il testo uscito dal Senato costituisce un (lieve) passo in avanti nella chiarezza ed equilibrio del trattamento, ma la maggior parte dei nodi, soprattutto nell’ultima formulazione, rimangono. Un ristorante il sabato e la domenica è impresa “stabile” o meno? La vera partita è rimandata ai decreti attuativi.

Art. 4, comma 1, lettera fbis

Contro il dumping contrattuale

 

Il Senato introduce la previsione di “garantire, negli appalti pubblici, condizioni economiche non inferiori a quelle previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro adottati dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative”

Sarà la volta buona? Vedremo…

Art 4, comma 1, lettera h

 

Emolumenti

La Camera disciplina limiti e obblighi degli emolumenti di amministratori, dirigenti e associati

Il Senato precisa che i limiti degli emolumenti devono essere  in coerenza con i principi di cui all'articolo 10, comma 6, del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460

È condivisibile la scelta di ancorare questa prescrizione al 460/1997, sia perché contiene una disciplina articolata circa le modalità di distribuzione implicite degli utili, sia per evitare duplicazioni di fonti normative. Meglio sarebbe stato però adottare le prescrizioni del 460 nel suo complesso, che non riguarda solo gli emolumenti ma anche i finanziatori, i dipendenti, gli acquisti

Art 4, comma 1, lettera i

 

Registro nazionale

Alla Camera viene introdotto il registro nazionale

-

Un provvedimento condivisibile, sperando che porti a fare ordine agli oltre 300 registri locali attualmente in uso

Art. 4, comma 1, lettera m

Affidamenti al terzo settore

Definisce alcuni principi rispetto al rapporto tra enti pubblici e terzo settore, in specifico relativamente al tema degli affidamenti

Viene inserito un richiamo alla normativa comunitaria, che prevede tra l’altro strumenti molto interessanti rispetto al welfare e alle clausole sociali

È un passaggio un po’ a vuoto, nella riforma. In altri tempi si sarebbe potuto dire molto, molto di più. Ma all’epoca di mafia capitale chiunque, nel trattare questi argomenti, rischia di essere considerato come prossimo a cricche poco raccomandabili. Sul territorio vi sono da anni esperienze consolidate molto più avanti rispetto a quanto espresso in questa lettera.

Art. 4, comma 1, lettera n

Le aggregazioni di terzo settore

Prevede di favorire le aggregazioni di terzo settore

Il Senato rafforza notevolmente il riconoscimento delle aggregazioni di terzo settore, dando un rilievo istituzionale inedito: “riconoscere e valorizzare le reti associative di secondo livello, intese quali organizzazioni che associano enti del Terzo settore, anche allo scopo di accrescere la loro rappresentatività presso i soggetti istituzionali, e prevedere forme e modalità di coinvolgimento delle stesse nelle attività di controllo nei confronti degli associati sulla base di procedure di accreditamento”

Un passaggio positivo e condivisibile, da armonizzare però con quanto previsto all’articolo 5 circa il Consiglio Nazionale per il Terzo Settore (vedi dopo)

Art. 5, comma 1, lettera a

Lo Status di volontario

Il testo della Camera evidenziava la necessità di riconoscere “la specificità e le tutele dello status di volontario all'interno degli enti del Terzo settore”

Il testo del Senato modifica il testo in senso rafforzativo “riconoscendo e favorendo, all'interno del Terzo settore, la specificità delle organizzazioni di soli volontari, anche quelle operanti nella protezione civile, e le tutele dello status di volontario;”

L’intendo è quello di creare le condizioni per un favor specifico delle organizzazioni di soli volontari, a riconoscimento del particolare valore sociale di questa espressione di partecipazione civica.

La scelta appare non condivisibile, e dà voce a aspetti fobici e autoreferenziali di una parte – non quella che più può contribuire allo sviluppo del Paese - del volontariato. Se una grande organizzazione sceglie di retribuire un coordinatore dei servizi di decine di volontari, non sta imbrattando la purezza del donarsi agli altri, sta solamente facendo quanto è meglio per l’organizzazione e quindi per i cittadini.

Art. 5, comma 1 lettera e)

I Centri di servizio per il volontariato

La norma disciplina i centri di servizio per il volontariato; alla Camera era una norma minimale.

Il Senato interviene pesantemente sul testo con una significativa riscrittura; i punti più salienti sono:

i CSV sono formati da enti di terzo settore in forma non imprenditoriale (la Camera non prevedeva questa limitazione);

si indirizzano a promuovere e sostenere il volontariato in tutti gli enti di terzo settore;

accreditamento dei CSV da parte dei CO.GE. (assente e non previsto nel testo della Camera);

introdotto dal Senato il “principio della porta aperta”, che garantisce una maggiore democraticità dei CSV;

introduzione di forme di incompatibilità che introducono delle barriere a cariche in CSV in funzione o in rapporto a posizionamenti in altri ambiti;

esclusione dell’utilizzo di fondi CSV per elargizioni alle organizzazioni, per riaffermare il ruolo proprio dei Centri nell’erogazioni di servizi ed evitare pratiche clientelari;

modifica della previsione della Camera che impediva ai COGE l’utilizzo dei fondi 266/1991 per i “costi di funzionamento”, ridefinendo tale divieto ai soli emolumenti degli amministratori

È uno dei passaggi più significativi e positivi del passaggio al Senato; la norma approvata alla Camera era reticente e ispirata a meri principi conservativi. La versione del Senato assume la responsabilità di entrare nel merito a molte questioni rilevanti e lo fa – considerate le varie pressioni e istanze esistenti su questo punto – in modo equilibrato. Durante il dibattito su questo articolo è emersa più volte la questione della “libera associazione” di un’organizzazione ad un CSV. A fronte della levata di scudi dei CSV la questione è rimasta alla fine laterale al provvedimento. Quale pericolo vi fosse nell’esplicitare il fatto, comunque già oggi esistente e probabilmente anche in futuro, di più CSV in uno stesso territorio non è chiaro, ma tant’è: probabilmente uno dei tipici casi in cui un organismo volendosi tutelare nel breve prepara il proprio decesso nel medio periodo. Ma va bene così, la norma introduce comunque, anche nella formulazione attuale, un’importante spinta innovativa.

Art. 5, comma 5

Il Consiglio nazionale del Terzo settore

 

Il testo del Senato prevede l’istituzione del “Consiglio nazionale del Terzo settore, quale organismo unitario di consultazione degli enti di Terzo settore a livello nazionale”

Previsione un po’ strana, soprattutto dal momento che un Forum esiste. Perplessità, ma staremo a vedere

Art. 6, comma 1, lettera a)

La definizione di impresa sociale

Impresa sociale definita a cavallo tra terzo settore e impresa

Impresa sociale come ente che, adottando tutte le caratteristiche che ne sono proprie, “rientra nel complesso degli enti del Terzo settore”

Si chiarisce la collocazione dell’impresa sociale come ente di terzo settore. Si supera una – voluta – ambiguità del testo della Camera. Si supera la definizione fragile della Camera che individuava l’impresa sociale per l’obiettivo di “generare un impatto sociale positivo”, collocando invece in modo appropriato le tematiche dell’impatto nell’art. 7

Art. 6, comma 1, lettera b

I settori di attività dell’impresa sociale

Individuazione dei settori di attività sulla base del 155/2006, con allargamento ad alcuni altri

Settori di attività ricondotti ad un più generale elenco comune a tutto il terzo settore – pur poi con la possibilità del Governo di indicare dei settori di attività per specifiche forme di terzo settore in coerenza con le vocazioni di ciascuno

Il terzo settore si sostanzia dall’avere uguali finalità promozionali rispetto ad attività di interesse generale, le differenze tra forme di terzo settore devono risiedere nel modo di perseguirle

Art. 6, comma 1 lettera d)

Cosa le imprese sociali fanno degli utili

Rispetto agli utili dell’impresa sociale il testo della Camera prevedeva una limitazione non meglio identificata e differenziabile secondo la forma giuridica

Il testo del Senato specifica che tale soglia coincide con quella prevista per le cooperative a mutualità prevalente e circoscrive la differenziazione al fatto che le forme giuridiche, come le associazioni e le fondazioni, che non possono affatto distribuire utile continuano a non poterlo fare anche se assumono la qualifica di impresa sociale

Si introducono significative flessibilità rispetto al testo, troppo restrittivo, del d.lgs 155/2006 senza aprire le porte ad un’impresa sociale avulsa dal terzo settore. Il testo del Senato risolve in modo convincente le ambiguità del testo della Camera

Art. 6, comma 1 lettera d) bis

Le imprese sociali debbono redigere un bilancio

 

Viene aggiunto l’obbligo di redigere il bilancio

La specificazione è positiva perché chiarisce che laddove un ente del libro primo del codice civile assuma la qualifica di impresa sociale si sottopone agli stessi obblighi fondamentali di trasparenza contabile propri delle imprese

Art. 6, comma f

I lavoratori svantaggiati nelle imprese sociali

Richiede la ridefinizione dei lavoratori svantaggiati considerando le nuove forme di esclusione sociale e il principio di pari opportunità

Specifica, rispetto al testo della Camera, che ciò va comunque fatto graduando i benefici in modo da non rendere insostenibile l’assunzione dei lavoratori maggiormente svantaggiati, con particolare riferimento alle categorie della 381/1991

Viene trovato quindi il giusto equilibrio tra le due esigenze contrapposte di adeguare le categorie dello svantaggio lavorativo e il rischio di spiazzare i “più svantaggiati tra gli svantaggiati”

Art. 7 comma 1

I controlli e le verifiche

La Camera affida i controlli e le verifiche al Ministero del Lavoro

Nulla

Accanto ad alcune modifiche non rilevanti, va evidenziato come su questo comma vi sia stata una ripetuta richiesta da parte del Terzo Settore, non accolta nella legge, di attivare una Agenzia per il Terzo settore con compiti di promozione, monitoraggio, vigilanza e controllo fornita di adeguate risorse. Permane inoltre il “comma ammazzacontrolli”: il comma 4 che dopo avere auspicato una serie – condivisibile di rafforzamento nei controlli e verifiche, esclude di metterci risorse. Come andrà a finire?

Art 7 comma 2

Autocontrollo

Il testo della Camera prevede la possibilità, previa convenzione, delle organizzazioni di rappresentanza di poter svolgere attività di autocontrollo 

Nel testo del Senato le organizzazioni di rappresentanza vengono sostituite dalle reti associative di secondo livello che associano enti del Terzo settore

Condivisibile, richiama in qualche modo quanto avviene per la revisione delle società cooperative

Art. 8, comma 1 lettera a)

Servizio civile e difesa non armata

 

Il Senato (re)introduce dopo tanti anni il concetto di difesa non armata della patria, caro ad una generazione di obiettori di coscienza

Positivo. Probabilmente. Soprattutto se vi fosse ancora qualcuno che sa di cosa si parla

Art. 8, comma 1, lettera b

Servizio civile, il nodo degli stranieri

 

Il Senato risolve positivamente il problema, più volte oggetto di sentenze in tal senso, dell’apertura del servizio civile agli stranieri regolarmente soggiornanti

Assolutamente positivo e doveroso

Art. 8, comma 1, lettera d

Servizio civile, i livelli territoriali di governo

Prevede il generico coinvolgimento degli enti territoriali e degli enti pubblici

Specifica compiti e prerogative dello Stato e delle Regioni

Positivo, sperando in una decretazione chiara e univoca su questo punto

Art. 9

Enti non commerciali e aspetti fiscali

La Camera prevedeva i criteri per disciplinare la definizione di ente non commerciale

Al Senato è in votazione un emendamento che propone una “revisione complessiva” della nozione di ente non commerciale. Manca ancora il parere del Governo

A fronte della difficoltà di rimettere mano complessivamente, in seconda lettura, agli aspetti fiscali che erano stati trattati dalla Camera in senso sostanzialmente conservativo dell’esistente, l’equilibrio raggiunto prevede comunque la messa in discussione di uno dei (discutibili) pilastri dell’attuale trattamento fiscale degli enti di terzo settore.

Una riforma compiuta avrebbe dovuto incidere, trasversalmente alle forme giuridiche, individuando criteri comuni e generali per il trattamento fiscale del terzo settore, mirando al grado di perseguimento dell’interesse generale delle diverse azioni svolte e non a garantire la continuità di un sistema frazionato e probabilmente non equilibrato. Il Parlamento ha assunto il problema troppo tardi, il terzo settore aveva pronti scudi preventivi per qualsiasi intervento che modificasse i singoli favor. La palla, in sostanza, passa al Governo in sede di decretazione. Vedremo

Art. 9

La Fondazione Italia Sociale

 

È istituita la "Fondazione Italia Sociale" - con lo scopo di sostenere, mediante l'apporto di risorse finanziarie e di competenze gestionali, la realizzazione e lo sviluppo di interventi innovativi

Idea nata dalla collaborazione tra Governo e Vincenzo Manes, per promuovere interventi innovativi ad alto impatto sociale e occupazionale utilizzando il capitale pubblico iniziale come leva per raccogliere risorse filantropiche (pubbliche o private)

A Riva del Garda, ad essere sinceri, non ci aveva convinto del tutto, ma saremmo lieti di ricrederci sulla base dei fatti.

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