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Riforma del Terzo Settore e fisco

Il 14 gennaio si è svolto a Roma l’incontro “La riforma che vorremmo” promosso da Forum Nazionale Terzo Settore. Si è trattata di una occasione di confronto sul DDL di riforma del terzo settore durante il quale, dopo la illustrazione dell’ultimo documento e suo allegato sul tema da parte del Portavoce Barbieri, sono intervenuti, oltre alcuni dirigenti del terzo settore, il Sottosegretario Bobba, il relatore del DDL Sen Lepri e alcuni altri Parlamentari.

Senza entrare nel dettaglio dell’incontro - di esso se ne sono occupati diversi media quali Avvenire, Italia Oggi, Redattore Sociale, Vita - riteniamo utile soffermare l’attenzione su due aspetti.

Il primo sono gli stati d’animo che aleggiavano nell’Incontro. Esso infatti è stato assai partecipato (tanto che decine e decine di persone non son riuscite ad entrare in sala) e anche dagli interventi dei dirigenti era palpabile la grande curiosità e le notevoli aspettative circa la riforma. A fianco di esse, non mancavano però anche i timori, per non dire diffidenze: vuoi perché memori delle tante promesse non mantenute del passato; ma, temo, anche perché qualsiasi riforma comporta un “rimettersi in gioco”, a nuove più adeguate regole del gioco (l’attuale quadro normativo è unanimemente riconosciuto come caotico) e vi è sempre un “onere della novità” da pagare (o, forse peggio, “orticelli da difendere”).

Un secondo aspetto riguarda un elemento di merito fondamentale della riforma: il trattamento fiscale. Infatti, nel loro intervento sia Bobba che Lepri hanno segnalato che sulla materia fiscale sono ancora in corso discussioni.L’On. Beni, anch'esso intervenuto, ha segnalato che insistono sul terzo settore ben oltre 60 norme fiscali (senza contare Decreti, regolamenti, circolari, etc. etc.) e che qualche criterio semplificatorio andrebbe trovato.

Il Sen. Lepri stesso sul punto, pur non escludendo che in mancanza di un esito condiviso alla fine potrebbe essere un’ampia delega al Governo (cosa che, da un lato, semplicemente, sposta solo in avanti il problema, dall’altra restringe per non dire elimina i margini di confronto e discussione, rimettendo la decisione al Governo), ha evidenziato come oggi sia ancora in corso una discussione per trovare uno schema condiviso ed ha proposto alcuni criteri, entro un disegno mirato in sostanza a superare trattamenti fiscali specifici per determinate forme di terzo settore e a definire il trattamento fiscale sulla base di criteri trasversali connessi al tipo di azione svolta. Combinando l’emendamento all’articolo 9 depositato dal Sen. Lepri con quanto da lui affermato in quella sede e in altre occasioni (come la volontà di semplificare la sua iniziale proposta rispetto alla suddivisione tra vendita a prezzo pieno o a prezzo di favore), sembrerebbe emergere, secondo la mia ricostruzione, il seguente quadro:

Non sono esperto della materia (anche se in questi casi viene in mente, parafrasandolo, l’aforisma di Clemanceau: “il fisco è troppo importante per farlo fare ai commercialisti”) e di certo l’individuazione dei criteri va ben pensata ed affinata, ma intanto occorre procedere con metodo, tanto più è intricato il tema. Pertanto, presumendo che se prima si riesce a trovare una qualche consenso sui criteri (con questi criteri o altri, l’importante è che siano chiari e condivisi), poi dovrebbe diventare più semplice redigere un testo normativo. E in ogni caso, se a posteriori si riscontrassero criticità nel testo scritto, ritornare al senso generale, alla “volontà del legislatore”, per correggerlo in modo appropriato.

Se poi non si dovesse trovare nel breve tempo un soddisfacente testo normativo, almeno che vi sia un “Ordine del Giorno” che impegni il Governo.

La speranza quindi è che il confronto e la discussione su questo tema trovi il bandolo della matassa. Cosa certo non semplice, poiché si tratta – se non ora da parte del Parlamento, sicuramente domani da parte del Governo - di mettere le mani su una materia oggi caotica, confusa, contraddittoria che però necessita di urgente semplificazione, uno dei cardini posto a cardine della riforma da Renzi nell’aprile 2014.

Imprese (o comportamenti) benefit?

Da alcuni giorni al dibattito sulle forme di imprenditorialità con connotazioni sociali si è arricchito di un nuovo tassello: in sede di maxi emendamento alla legge di stabilità viene infatti introdotto il concetto di "società benefit" identificando le imprese che «nell’esercizio di un’attività economica, oltre allo scopo di dividerne gli utili, perseguono una o più finalità di beneficio comune e operano in modo responsabile, sostenibile e trasparente nei confronti di persone, comunità, territori e ambiente, beni e attività culturali e sociali, enti e associazioni o altri portatori di interesse.».

Quello delle c.d. "società benefit" è un tema da qualche mese oggetto di alcune prime riflessioni (si veda ad esempio tra i tanti questo articolo di Venturi) oltre che di una specifica proposta di legge dell'aprile scorso (vedi articolo su Vita).

Si registra la perplessità del Forum del Terzo Settore sull'emendamento, legata primariamente alla mancanza di un percorso di consultazione; non sarebbe inoltre fuori luogo inoltre osservare che introdurre una disciplina regolativa di questo tipo in un emendamento di legge di stabilità (che dovrebbe servire ad altro), perlatro sottoposto alla fiducia è una prassi istituzionalmente dubbia, che nella sostanza esclude la possibilità di approfondire il tema nei modi dovuti, ad esempio portando riflessioni come quelle di seguito sviluppate.  

Veniamo ora ad alcune considerazioni di merito.

1) E' del tutto evidente che anche al di fuori del terzo settore il tema di come l'attività di impresa possa  orientarsi a un beneficio diverso da quello dei soli azionisti è all'ordine del giorno. Qualche volta sarà per moda, altre per convenienza, altre per effettiva volontà di ridefinire il proprio ruolo di imprenditori, sta di fatto che il messaggio portato avanti in tutti questi anni dalla cooperazione sociale è riuscito ad aprire un varco nel pensiero economico dominante. Vent'anni fa, almeno in Italia, a nessuno - con le eccezioni isolate quali Olivetti - sarebbe venuta in mente una cosa simile, oggi rappresenta una tendenza culturale non marginale.  E questo è un fatto molto positivo.

2) Non è forse un caso che il questo intervento avvenga quando lo stesso Governo che propone l'emendamento sembra disposto a riconsiderare in senso più lineare la definizione di impresa sociale inserita all'articolo 6 del Disegno di Legge Delega sul terzo settore. Insomma, il percorso potrebbe essere quello di riconoscere da una parte, come più volte da noi auspicato, l'univoca collocazione dell'impresa sociale come espressione imprenditoriale di terzo settore e al tempo stesso di incanalare in altro e più appropriato luogo il riconoscimento di prassi e istanze di carattere sociale che maturano attraverso imprese for profit, ridefinendo un equilibrio che il DDL faticava a trovare. Da una parte l'impresa sociale, radicata nel terzo settore, con un serio regime vincolistico e un corrispondente favor legis; dall'altra esperienze diverse con minori vincoli e requisiti,  ma prive allo stesso tempo del favor accordato alle imprese sociali. Forse - lo si argomenterà dopo - non la migliore soluzione in assoluto, ma comunque una composizione bilanciata e soddisfacente del dibattito sorto in questi mesi. E anche questo sarebbe un elemento positivo.

3) Non per gusto della critica, e ben disposti a fare un silenzioso passo indietro dove ciò facesse parte di una composizione visioni diverse come quella sopra descritta, ma per mero amore di linearità nei ragionamenti: ma perché è necessario inquadrare le istanze assolutamente apprezzabili di cui al punto 1) entro un qualcosa che è pur sempre apparentato in modo un po' ambiguo ad una logica di "qualificazione" di un'impresa, invece che di riconoscimento (e incentivo) di specifici comportamenti virtuosi? 

Insomma, probabilmente la soluzione più adeguata non sarebbe quella di inventare un'impresa (un pochino) sociale, con meno vincoli e meno benefici dell'impresa sociale vera e propria; ma quella di affrontare in modo sistematico e più organico i diversi filoni dei comportamenti virtuosi di impresa, che di per sé non portano a qualificazione (possono essere fatti un anno sì e l'altro no; non essere statutari ma occasionali, per fare un esempio), ma che ragionevolmente possono beneficare (come di fatto già avviene) di forme di riconoscimento pubblico. Comportamenti virtuosi di impresa sono, ad esempio:

  • fare donazioni a organizzazioni di terzo settore (comportamento premiato con benefici fiscali)

  • assumere, e in particolare assumere lavoratori con profili che li rendono più facilmente soggetti ad esclusione dal mercato del lavoro oppure in determinate aree svantaggiate del Paese (comportamento premiato da varie normative nazionali o regionali con contributi o sgravi fiscali)

  • investire, di per sé, o investire anziché gratificare gli azionisti (innumerevoli misure, ultima delle quali le disposizioni sulle deduzioni aumentate per gli ammortamenti dell'ultima legge di stabilità)

  • promuovere forme di partecipazione dei lavoratori alla gestione dell'impresa (tema pionieristico per il nostro Paese, che però dalla scorsa legge di stabilità ha iniziato ad essere considerato) e coinvolgere i lavoratori in soluzioni concordate in caso di crisi, come i contratti di solidarietà, (defiscalizzati); pratiche di distribuzione del reddito che favoriscano i lavoratori oltre il livello minimo contrattuale;

  • operare in settori produttivi particolarmente sensibili per il benessere del Paese e coerenti con le strategie di sviluppo ritenute auspicabili (es. produrre energia da fonti rinnovabili, storicamente incentivato in varie forme)

  • operare con modalità che garantiscano il  rispetto dell'ambiente (accanto alle forme di incentivo, il tema può essere oggetto di clausole sociali negli affidamenti).

  • ...

L'elenco potrebbe probabilmente continuare, con un'indicazione di circostanze e fattispecie in cui si ritiene ragionevole un sostegno pubblico a comportamenti di impresa.

Si consideri che in questo caso non è richiesto all'impresa un orientamento complessivo pro - sociale, nemmeno attenuato. Si possono fare donazioni ad una Onlus e ottenere uno sgravio fiscale e poi produrre armi magari vendendole a paesi equivoci, pagare poco i dipendenti e inquinare; ma la donazione è comunque incentivata, perché non si premia una "qualificazione" dell'impresa, ma un suo comportamento (detto tra parentesi, nessuno ha mai fatto il conto argomentato e credibile, ma le forme di aiuto pubblico a specifici comportamenti "virtuosi" di impresa come quelli sopra richiamati è probabilmente molto più alto rispetto a quello attribuito alle varie forme di terzo settore).

Prescindiamo quindi in conclusione da logiche "compensative" che in qualche modo possono legare l'introduzione dell'impresa benefit entro un ripensamento di quanto previsto in tema di impresa sociale e interroghiamoci in termini generali sull'operazione. 

Cercare una "qualificazione" di un'impresa come "benefit" ci porta con ogni probabilità a esiti instabili e di difficile equilibratura, tra imprese che rispettano l'ambiente e un po' meno i lavoratori o viceversa o che un anno adottano entrambe le virtuosità e l'anno dopo nessuna delle due. L'esito finale è un "bollino" la cui credibilità rischia di essere franosa. Mentre d'altra parte una riflessione e sistematizzazione circa il modo con cui si sostengono i comportamenti virtuosi di impresa appare al tempo stesso più "laico" (non si danno patenti di - pur relativa - bontà, ma si premiano specifici comportamenti), meno confusivo perché non fa il verso all'essere impresa ( un poco) sociale e potenzialmente più fecondo in termini operativi, dal momento che potrebbe portare a introdurre razionalizzazione ed equità in interventi di sostegno già oggi molto rilevanti.

Riforma del Terzo Settore, un primo commento

Separare il grano dal loglio

Certo che avendo scelto un testimonialimpegnativo come Gesù di Nazareth, possono esservi molte attese su questo aspetto della riforma. Il tema è da qualche mese oggetto di dibattito: ma è giusto, ci si chiede, che dal punto di vista fiscale o della possibilità di accedere a risorse come quelle del 5 per mille, un circolo di scacchi o di golf siano trattati come una mensa che assicura i pasti caldi agli indigenti? Certo che no, viene da rispondere, e di qui la scelta del Governo di inserire nella delega un doppio binario: tutti, circolo di scacchi compreso (art. 2, comma 1, lettera a) sono "riconosciuti" e "garantiti" come espressione della libera auto organizzazione dei cittadini; ma solo i soggetti che realizzano un effettivo interesse generale sono oggetto di normative promozionali (art. 2, comma 1, lettera c). 

Se l'intento è indubbiamente apprezzabile, non sarà facile condividere i criteri per operare questa delicata distinzione. Non a caso anche l'illustre testimonial, forse inconsapevole ma certamente lusingato di essere citato in questa azione del nostro Governo, avvertiva come estirpare la zizzania esponeva al rischio di sradicare insieme il grano, e rimandava la separazione a mietitura avvenuta, alla fine dei tempi. Ma non sempre, nelle cose umane, si può operare in un contesto così asettico. Si sarà in grado di individuare criteri di discernimento al tempo stesso pregnanti, ma estranei a logiche di bassa politica, selettivi ma senza correre il rischio di mortificare esperienze importanti anche se, proprio perché di frontiera, difficilmente inquadrabili in categorie predefinite? 

Sono di interesse generale le organizzazioni che gestiscono i CIE o quelle che offrono servizi di bassa soglia anche a immigrati irregolari? Le organizzazioni che consentono al tossicodipendente di assumere sostanze in condizioni di maggior igiene e sicurezza o quelle che impegnano le persone in uscita dalla dipendenza in attività a grande rilevanza economica? I movimenti anti abortisti o coloro che sostengono e accompagnano donne di gruppi marginali a porre fine a gravidanze indesiderate? È di interesse generale un esercizio commerciale di prossimità e un G.A.S. o una grande cooperativa di consumatori che gestisce ipermercati? È di utilità sociale una cooperativa di prostitute che sottragga le medesime a protettori e racket?

Insomma, al di là del convenire che il più volte citato circolo di golf non sia la stessa cosa della mensa Caritas, di lì in avanti il percorso normativo sarà per nulla semplice e scontato; e il pericolo che la caccia agli immeritevoli operata con i criteri rigidi di una normativa generi "falsi positivi" è tutt'altro che remoto. Ulteriori interrogativi si aprono quando si prosegue con l'esame dell'art. 6, dove sono contenuti i criteri (tutti? Una parte?) per individuare appunto chi, realizzando l'interesse generale, è meritevole, oltre che di riconoscimento, anche di sostegno economico o fiscale. In sostanza, pare di capire che siano meritevoli di sostegno 1) gli enti non commerciali (sotto forma di 5 per mille, deducibilità delle erogazioni liberali, regime fiscale) e 2) le imprese sociali (con supporti agli investimenti), entrambe queste categorie da intendersi in un'accezione riformata e rinnovata per opera della delega stessa. Ora, viene dunque da chiedersi, in cosa la delega prevede che i criteri per individuare la meritorietà siano diversi da oggi?

L'impatto sociale

Guardando in parallelo l'art. 6, comma 1, lettera a) (enti non commerciali) e l'articolo 4, comma 1 lettera a) (impresa sociale), oltre che l'articolo 2 che contiene le indicazioni  generali, emergono alcuni criteri magari da perfezionare, ma già presenti nell'ordinamento e che quindi presumibilmente non determineranno svolte significative: l'utilità sociale delle attività svolte (magari, ampliando i settori rispetto ad oggi, come previsto nell'art. 4, comma 1, lettera c), la finalità sociale, la partecipazione degli stakeholder (per le imprese sociali), la non suddivisione degli utili (per gli enti non commerciali), la trasparenza e la sottoposizione ad adeguate procedure di controllo (art. 2, comma 1, lettera i, l), forme organizzative e di amministrazione democratiche e partecipative (art. 2, comma 1, lettera f). Viene poi citato, in posizione preminente per le imprese sociali e comunque anche per gli enti non commerciali, il criterio dell'impatto sociale ("misurabile", viene aggiunto per l'impresa sociale). Si leggono in proposito alcuni commenti che enfatizzano questa scelta, salutando come novità epocale il principio che "non è più importante chi sei ma cosa fai". Di nuovo, il tutto sembra a prima vista di buon senso, ma, accanto a considerazioni più generali che saranno sviluppate più avanti, iniziamo a considerare almeno tre punti a carattere operativo da non sottovalutare:

  1. Vi sono oggi apprezzabili studiosi che stanno lavorando sul tema dell'impatto sociale e della sua misurabilità; ed altrettanti (e ugualmente apprezzabili) loro colleghi che ritengono il tema vacuo e franoso; 
  2. l'impatto sembra a prima vista di operazionalizzazione molto più facile in alcuni ambiti (es. inserimento lavorativo) dove l'esito è certamente e immediatamente verificabile (dopo x mesi, la persona inserita lavora o non lavora?), e nella sua forma binaria (sì / no) costituisce una buona approssimazione della valutazione complessiva della bontà del lavoro svolto (sacrificando nell'esempio tutto ciò che attiene ad esempio al "non lavora ma è cresciuto relazionalmente, professionalmente, ecc.). Assai più difficile invece parlare di "impatto sociale misurabile" in moltissimi altri casi; 
  3. la delega nulla dice circa cosa si debba intendere con "impatto sociale", che come si è detto non è oggi un concetto giuridico ma un tema dibattuto tra studiosi; rimangono quindi possibili ipotesi di declinazione di questo concetto molto diverse. L'impatto sociale di una struttura sanitaria consiste nel "curare bene" il paziente? E quindi una buona clinica è un'impresa sociale?Prevede, in quanto "sociale" meccanismi redistributivi (es. una buona clinica che fa pagare poco le persone con un reddito più basso)? Prevede meccanismi di coinvolgimento degli stakeholder? Prevede il fatto di svolgere azioni rivolte all'intera cittadinanza (nell'esempio, potrebbero essere campagne di prevenzione circa la patologia curata)? Se da una parte è chiaro che una legge delega non può scendere troppo a fondo nell'affrontare aspetti di questo tipo, è altrettanto evidente come accogliere l'uno o l'altro approccio porterà a configurare in modi diversi l'impresa sociale.

Si può veramente ritenere che, anche a prescindere da ragionamenti di sostanza di seguito sviluppati, un elemento così controverso possa fornire un differenziale apprezzabile nel riuscire a discernere il grano dal loglio? 

Tra parentesi: nel discorso relativo alla concessione di forme di favor legis le Onlus, ad oggi la categoria più generalistica con cui si è tentato di individuare chi è meritevole di sostegno fiscale, rientrano in modo residuale e avulso dal resto del testo (art. 6, comma 1, lettera i), semplicemente con un cenno alla necessità di rivedere (in che direzione?) la disciplina in materia. Sembra che, al netto di questa citazione marginale, il legislatore non intenda interessarsi a questa qualifica, comprimendo il d.lgs. 460/1997 sulla prima parte, quella appunto degli enti non commerciali. 

Ne consegue, nella mente del legislatore, che gli enti di terzo settore non inquadrabili come enti non commerciali (es. le cooperative sociali) non possano proporsi per il 5 per mille o non possano ricevere donazioni deducibili? E, nel qual caso, perché?

L'impresa sociale

È stato uno dei temi più caldi della consultazione. Circa la preminenza, nel definire l'impresa sociale, del criterio dell'impatto sociale, già si è detto. Altri aspetti sono riconducibili alla proposta di legge Lepri - Bobba, condivisibile e ampiamente commentata. Un altro tema sensibile, in cui il Governo propone un approccio culturalmente diverso, è quello della possibilità di distribuire agli azionisti il risultato di gestione. Il DDL delega infatti prevede "forme di remunerazione del capitale sociale e di ripartizione di utili nel rispetto di condizioni e limiti prefissati". In sostanza si passa dal concepire l'impresa sociale come organizzazione a finalità non lucrative cui era consentita una limitata fruizione del risultato di gestione, in linea di massima conformato sul modello cooperativo (proposta Lepri - Bobba), ad un'impresa sociale che può essere un'organizzazione for profit che accetta alcune forme di limitazione. I concetti mutuabili dal mondo cooperativo di rivalutazione e di ristorno, che costituiscono vie consolidate per valorizzare l'apporto dei membri in caso di risultato positivo con criteri e modalità diverse dalla distribuzione dell'utile, non paiono per ora entrare nell'impianto della Delega. Quale sarà l'esito di questa operazione? Porterà le imprese ad essere più "sociali", assumendo elementi di partecipazione degli stakeholder e finalità sociali (nell'ipotesi che prima non lo facessero perché non potevano remunerare il capitale) o porterà il non profit a conformarsi maldestramente a modelli di mercato? La prima possibilità non è da escludersi anche se è abbastanza noto che i vincoli di non distribuzione non sono di per sé così ferrei e dunque così disincentivanti; la seconda, laddove si verificasse, sarebbe un esito contraddittorio rispetto ad un'analisi condivisa (alla base anche della riforma) secondo cui il non profit si è reso protagonista di un modello di sviluppo originale e in grado di contrastare la crisi.

Altro ragionamento. Vi sono dispositivi di legge con effetto giuridico poco discriminante, ma dotati di grande forza evocativa. Per fare un esempio affermare che la cooperazione sociale (legge 381/1991, art. 1) è finalizzata a perseguire l'interesse generale della comunità ha una pregnanza giuridica limitata, se valutata sulla base di quante cooperative sociali siano state cancellate da un albo regionale perché non lo perseguono; ha avuto ed ha però un significato identitario enorme, fondativo rispetto al fenomeno che ha disciplinato. Ora, vi è da chiedersi, nella proposta del Governo, quale idea - guida circa l'impresa sociale emerge? A quale immagine dell'impresa sociale ha il legislatore intende riferirsi per promuoverne il rilancio e lo sviluppo?  

I fini sono veramente indifferenti?

Certo che i "fini" sono una categoria giuridica debole e a rischio di (auto)screditamento, per le tante volte che alle enunciazioni più elevate sono corrisposti comportamenti di fatto censurabili (magari "giustificati" con ricorso ai fini stessi, come spesso accade quando in certa cooperazione si contrabbanda lo sfruttamento dei lavoratori come autogoverno partecipativo dell'impresa). Ma, riprendendo l'esempio di prima, si è proprio convinti che senza "l'inutile" articolo 1 della 381/1991 la cooperazione sociale sarebbe stata la stessa cosa? Se fosse prevalsa una delle tesi che negli atti parlamentari preparatori della legge emergeva con una certa forza e si fosse dato vita ad una mera "cooperazione operante nei servizi alla persona", magari con qualche rafforzamento della limitazione alla distribuzione degli utili prevista per le altre cooperative, avremmo avuto lo stesso sviluppo di questo fenomeno?

Una cosa è affermare l'opportunità di sostenere in qualsiasi impresa evoluzioni che vanno verso un assetto di democrazia economica. Ad esempio possiamo ritenere che una azienda privata che produce armi o bottoni, laddove adotti un sistema di partecipazione dei lavoratori alla gestione dell'impresa, possa essere sostenuta.

Una cosa è sviluppare politiche di settore che, a prescindere dal tipo di soggetto che le mette in atto, favoriscano la produzione di beni e servizi in determinati ambiti (energie rinnovabili, ambiente, arte, cultura, ecc.).

Una cosa, ancora, è auspicare e sostenere la collaborazione tra soggetti diversi, ad esempio di terzo settore e for profit, rendendo più accessibile e attrattivo per questi ultimi co - investire con organizzazioni di terzo settore.

Ma diverso è attribuire una qualifica di "impresa sociale" - cioè non sostenere un comportamento o un ambito di attività, ma riconoscere uno status differente - senza un impianto solido che delinei l'alterità di questo soggetto rispetto ad un normale operatore di mercato.

Se così si opera - e il rischio, nell'impianto proposto dal Governo, è tutt'altro che assente - si compie l'esito paradossale di liquefare tutti quegli elementi di peculiarità che, secondo le parole del presidente del Consiglio: "Lo chiamano terzo settore, ma in realtà è il primo. Un settore che si colloca tra lo Stato e il mercato, tra la finanza e l’etica, tra l’impresa e la cooperazione, tra l’economia e l’ecologia, che dà forma e sostanza ai principi costituzionali della solidarietà e della sussidiarietà. E che alimenta quei beni relazionali che, soprattutto nei momenti di crisi, sostengono la coesione sociale e contrastano le tendenze verso la frammentazione e disgregazione del senso di appartenenza alla comunità nazionale."

Nell'attuale testo (e diversamente dalla proposta Lepri - Bobba) il carattere fondativo dell'impresa sociale sta nell'operare "bene" (il tema già sviluppato dell'impatto sociale) in determinati ambiti di attività considerati di utilità sociale (art. 4, comma 1, lettera a).

L'aspetto teleologico (per le cooperative sociali, perseguire l'interesse generale della comunità) sfuma: si dice solo che gli utili (non il complesso delle azioni!) debbono essere utilizzati prioritariamente per il conseguimento di obiettivi sociali. 

L'aspetto democratico e partecipativo (per le cooperative, una testa un voto, soci lavoratori e soci volontari o utenti) è riconvertito a auspicio di modelli di gestione che coinvolgano gli stakeholder. 

Circa gli utili già si è detto: l'impresa sociale è nel DDL una organizzazione finalizzata al profitto che valuta vantaggioso scambiare un limitato vincolo a reinvestire anziché distribuire l'utile con l'accesso a forme di incentivazione. Non altro.

E non a caso, nel DDL, si ha, a partire del titolo e poi in tutta la struttura dell'atto, da una parte il Terzo settore (quello di interesse generale e quello espressione della mera libera associazione), dall'altra l'Impresa sociale.

In sostanza: si è partiti da un ragionevole ecumenismo sulle forme giuridiche e si è giunti alla contraddizione dei motivi con cui si era enunciata l'opportunità del provvedimento. Invece che valorizzare e generalizzare le caratteristiche che hanno reso protagoniste le migliaia di organizzazioni imprenditoriali di terzo settore, si punta su un equilibrio di convenienze che potrebbero convincere soggetti diversi ad investire in settori di utilità sociale.

Bicchieri mezzi vuoti o mezzi pieni?

Infine, vi sono alcuni aspetti della delega indubbiamente apprezzabili se considerati di per sé, rispetto ai quali possono però nascere alcuni elementi di delusione in rapporto alle attese che le dichiarazioni del premier o il documento base oggetto di consultazione avevano generato. Il 5 per mille è oggetto di attenzione, se ne auspica (art. 6, comma 1, lettera c) una riforma "strutturale" che, per le motivazioni sopra richiamate sembra indirizzarsi nel senso di ridurre la platea dei potenziali beneficiari (non tutte le organizzazioni di terzo settore, ma solo quelle "di interesse generale"; e, a quanto pare di capire, solo quelle inquadrabili come "enti non commerciali" seppure in un'accezione rinnovata), ma non del superamento del "tetto", aspramente contestato dal terzo settore sia per motivi economici sia di principio; si specifica anzi che si provvederà alla "determinazione del relativo limite di spesa in coerenza con le risorse disponibili".Rispetto alle semplificazioni e accelerazioni delle procedure non vi è che da auspicare che ciò effettivamente accada. 

Al servizio civile è dedicato l'intero articolo 5; è denominato "universale", anche se non è chiara la portata di questo impegnativo aggettivo. Si sono lette in questi mesi frequenti dichiarazioni del Governo improntate al garantire la possibilità di svolgere il servizio civile a tutti i giovani che ne abbiano il desiderio; nel documento oggetto di consultazione si faceva cenno ad un contingente annuo di 100.000 giovani (in effetti più del doppio dei maggiori contingenti storicamente avviati nel periodo di maggiore diffusione di questo strumento), la delega parla invece di un "meccanismo di programmazione, di norma triennale, dei contingenti di giovani di età compresa tra 18 e 28 anni, che possono essere ammessi al servizio civile universale" facendo cioè intendere che sulla base delle risorse disponibili sarà definito il numero di avviamenti in servizio. 

Circa l'impresa sociale, se non si può che esprimere soddisfazione per i 50 milioni dedicati agli investimenti, vi è memoria delle note slide in cui il presidente del Consiglio annunciò la destinazione all'impresa sociale di risorse in misura dieci volte superiore, di cui ad oggi non si vede traccia nella delega. 

E ancora, sicuramente è positivo, anche dal punto di vista culturale, che gli sforzi di sostegno all'impresa sociale si concentrino sul sostegno agli investimenti, sia prevedendo risorse specifiche, sia con meccanismi che dovrebbero facilitare la raccolta di capitali sul mercato; appare sottotono, invece, un ragionamento più ampio che miri a coinvolgere le imprese sociali in un grande programma di trasformazione del Paese in ambiti quali la coesione sociale, l'ambiente, la cultura, ecc.

Su questi punti è ragionevole attendersi che, vista anche l'esposizione politica che il Governo ha assunto in merito, vi saranno ulteriori positivi sforzi nel senso di rafforzare le dotazioni disponibili; ma è altresì chiaro chel'impianto della delega è tale da non sottrarre in alcun modo le decisioni dalle contingenze di bilancio presenti e future e dai diversi orientamenti che in materia avranno i Governi che in futuro si succederanno alla guida del Paese. 

Prescindendo ora dagli aspetti economici, è sicuramente positivo che sia rilanciata la scelta di "valorizzare il ruolo degli enti nella fase di programmazione, a livello territoriale, relativa anche al sistema integrato di interventi e servizi socio-assistenziali, di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale" (art. 2, comma 1, lettera o); e sarebbe senz'altro positivo, rispetto allo scenario generale attuale, anche una mera riassunzione, ad esempio rispetto al settore del welfare, dell'impianto della 328/2000; ma va al tempo stesso tenuto presente che forse, su questi temi, più che guardare ad una pur positiva norma di quasi 15 anni fa, sarebbe opportuno valorizzare le sperimentazioni più avanzate sul tema che a livello regionale e locale si sono sviluppate in questi anni (ad esempio i "patti di sussidiarietà" previsti dalla legge 42/2012 della Regione Liguria) e che possono costituire la frontiera per il decennio futuro.

Altro fronte rilevante è quello delle procedure amministrative, che paiono improntate a perseguire insieme un maggior controllo (art. 2, comma 1, lettera o) e una semplificazione delle procedure (es. art. 2, comma 1, lettera n; ma l'intento di semplificazione è dichiarato in molteplici passaggi della Delega). Si tratta di finalità entrambe encomiabili, ma che non sempre nei fatti è agevole perseguire, perlopiù congiuntamente, dal momento che spesso i maggiori controlli si risolvono in appesantimenti burocratici; la Delega non dà indicazioni su come ciò possa essere possibile, ma si tratterà su questo di verificare il prosieguo dei lavori nei prossimi mesi. Si riusciranno ad immaginare forme di controllo comunitario, in affiancamento a quello svolto dalla pubblica amministrazione, tale per cui si smentisca l'equazione tra tentativo di contrasto degli abusi e produzione abnorme di carta perlopiù inutile? 

Positiva, e da verificare nelle effettive attuazioni, la volontà di "prevedere strumenti che favoriscano i processi aggregativi degli enti": di quali strumenti si tratterà? Incentivazioni economiche (ma per ora sono escluse dalla Delega)? Ruoli in luoghi di concertazione? O altro? 

In conclusione

 

Prima considerazione. Il testo conglomera orientamenti operativi ampiamente condivisibili che non presentano particolari complessità giuridiche (si pensi al servizio civile o al 5 per mille) ma semplicemente di reperire le risorse necessarie e aspetti che, come si è visto, richiedono approfondimenti e toccano aspetti delicati, sensibili e spesso controversi; rispetto a questi ultimi si rischia di avere come alternativa il varo di provvedimenti affrettati che rischiano di determinare più danni che vantaggi per periodi molto lunghi o di impegnarsi in discussioni che richiederanno molto tempo, soprattutto laddove non si voglia intervenire su singoli aspetti, ma si aspiri modificare in modo profondo gli attuali assetti.

E' evidente l'inclinazione dell'attuale Governo a connotare la propria azione con atti che aspirano al rango di riforme complessive e preferibilmente epocali, ma è da verificare se, al di là della spendibilità comunicativa, questa sia sempre la strategia più proficua e comunque lo sia in questo caso.

Seconda considerazione. Un testo denso e rilevante come quello della Delega non mancherà, nei prossimi mesi, di suscitare sia moti di approvazione acritica, magari legati a inclinazioni opportunistiche non assenti in quella parte di terzo settore proteso a "guadagnare crediti" verso il Governo; sia opposizioni ispirate a mere reazioni conservative. 

Né l'uno né l'altro di questi atteggiamenti fanno il bene del terzo settore e del Paese, mentre sarà necessario entrare nel merito in modo competente e puntuale sui tanti punti che la Delega sta aprendo e che qui sono solo parzialmente richiamati. Sta al terzo settore usare le proprie migliori energie in questo senso e al Governo considerare senza irritazioni e superficialità le osservazioni, anche critiche, che verranno via via mosse.

Nè vecchio, nè finto nuovo (intervista a Luca Fazzi)

Sul numero di Welfare Oggi, rivista Maggioli diretta da Cristiano Gori,  in uscita in questi giorni compare tra gli altri un articolo di Luca Fazzi, che i soci di Idee in Rete ricordano per il contributo portato all'assemblea di bilancio del maggio 2014. 

L'articolo tratta temi spesso approfonditi su questa newsletter e, per gentile concessione della Rivista e dell'autore, ne riportiamo alcuni brevi estratti.

Welfare oggi intervista Luca Fazzi

Circa le modalità di rapporto con la pubblica amministrazione...

"La letteratura ha dimostrato in più occasioni che sono la programmazione e il coordinamento a costituire l’ambiente normativo e culturale più importante per lo sviluppo di un terzo settore che fornisce un apporto rilevante al sistema di welfare.

Inoltre è noto che l’apporto del terzo settore e dell’impresa sociale al sistema di welfare è ottimale nel momento in cui queste organizzazioni sono messe in condizione di operare come strutture di coordinamento di risorse formali e informali a livello locale." 

Se questo sarebbe il tema da affrontare, il dibattito culturale e legislativo sembra andare altrove...

"Questi temi non sono però affrontati all’interno della proposta di legge delega, che enfatizza la spinta verso la mercatizzazione e l’innovazione sociale, attribuendo ad esse un valore simbolico suo proprio, che prende forma attraverso la contrapposizione tra il vecchio welfare pubblico e un nuovo welfare basato sugli investimenti sociali e l’innovazione finanziaria.Il quadro che viene a prospettarsi nella pratica tende a assumere da questo punto di vista toni abbastanza paradossali. Da un lato il welfare pubblico con i relativi sistemi di regolazione è considerato da superare. Ma il superamento è lasciato in mano a idee di produzione dei servizi tutte da sperimentare quali i piani di sviluppo affidati alla finanza sociale oppure le start up sociali che non sembrano mettere al centro del proprio interesse i problemi centrali della tutela dei diritti sociali che rimangono prioritarie per il funzionamento del welfare nazionale. "

... Così i problemi rischiano di rimanere tali e quali...

"... L’idea secondo cui il terzo settore può ammodernarsi e emanciparsi solo attraverso un più stretto contatto con la finanza e gli investitori soprassiede completamente dalle architetture legislative e normative che ostacolano un efficiente funzionamento delle organizzazioni a livello locale. Oggi una parte del terzo settore è bloccato da sistemi legislativi eccessivamente e inutilmente burocratici oppure da modelli di affidamento che selezionano gli erogatori non in base alla capacità di mobilitazione di risorse locali quali il volontariato le donazioni o il capitale sociale bensì del mero prezzo."

... mentre si rischia di perdere il senso autentico e distintivo del nostro operare...

"... Pensare di promuovere il cambiamento solo attraverso la costituzione di nuovi incentivi finanziari e nuovi mercati risulta sinceramente molto ardimentoso. ...  Un terzo settore appiattito su una finanza pubblica in affanno non è utile a nessuno. Ma per recuperare uno slancio forte rispetto ai bisogni, economicamente sostenibile e al contempo attento ai principi di giustizia e inclusione sociale è probabile serva un’idea di welfare un po’ più solida di quella che traspare da provvedimenti che spesso si contraddicono tra loro o ipotizzano forme di nuovo welfare alimentate da uno spirito imprenditoriale che si muove verso orizzonti scarsamente definiti. Il terzo settore deve restare un attore che persegue fini di giustizia e inclusione..."

Legge delega, le prime scelte. Luci ed ombre

La Commissione Affari Sociali della Camera dei Deputati ha iniziato la discussione del DDL delega di riforma del Terzo Settore. Si tratta quindi di una discussione preliminare a quella che dovrà avvenire nelle aule parlamentari, che però è utile seguire perché inizia a delineare gli orientamenti dei parlamentari impegnati nella discussione. Proviamo ora a sottolineare alcuni dei punti di maggiore rilievo, concentrandoci su due aspetti, la vigilanza e l'impresa sociale.

Art. 2bis (Vigilanza, monitoraggio e controllo)

Vigilanza e controllo, no all'Authority: il tema dei controlli e della vigilanza è tra i temi più delicati, anche a causa dei noti scandali che hanno interessato organizzazioni di terzo settore. Un primo aspetto riguarda il soggetto cui porre in capo le funzioni di vigilanza. A questo proposito relatrice e Governo non considerano opportuna l’istituzione di un’Agenzia di settore o di una Autorità indipendente in quanto, secondo la relatrice,  “una vigilanza efficace su una platea così vasta richiederebbe una struttura di dimensioni rilevanti, con conseguenti problemi nell’individuazione delle risorse necessarie”; le funzioni di controllo sono invece affidate al Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali. Su questo punto si segnalano prese di distanza significative, come quella di Zamagni che su Vitaconsidera questa scelta un grave errore, figlio di una mentalità inguaribilmente statalista e dirigista: insomma, il terzo settore sarà pure il "primo", ma è posto sotto il "secondo" anziché sotto un'autorità terza.

Vigilanza e controllo, valorizzato l'autocontrollo: di segno diverso i commenti su un altro elemento introdotto nella discussione in Commissione, la previsione di "forme di autocontrollo degli enti di terzo settore" anche chiamando in causa gli organismi maggiormente rappresentativi e i CSV per supportare gli enti di minori dimensioni; su questo tema si legge ad esempio un commento favorevole del Forum del Terzo Settore.

Vedi qui su Infocontinua l'articolo 2 bis 

Art. 4 (Impresa sociale). E' iniziata la discussione sull'art. 4, quello relativo all'impresa sociale

Vediamo ora sinteticamente alcuni dei punti trattati, provando a comprendere gli orientamenti che ne emergono.

Contorcimenti che restano: il comma 1, lettera a) dell'art. 4, pur riformulato, continua ad essere quel contorcimento che inizialmente era: una frase involuta che tenta di mettere insieme tutto e da cui alla fine si capisce poco. Resta la posizione preminente (diversamente che per il resto del terzo settore, chissà poi perché) di un concetto strucciolevole e poco significativo da un punto di vista normativo come l'impatto sociale (ora non più definito "misurabile", ma poco cambia) che, proprio a voler contentare tutti, più che come obiettivo primario avrebbe meglio figurato in posizione più defilata (NotizieInRete ne aveva parlato qui).

I settori in più: i settori di attività ulteriori, che nel ddl originario erano demandati ai decreti attuativi, qui sono esplicitati. I settori aggiuntivi indicati sono di buon senso (commercio equo, servizi per l'impiego rivolti a lavoratori svantaggiati, microcredito, housing), resta - oltre al dubbio generale circa l'opportunità degli elenchi di attività, ma questo ci porterebbe lontano - una perplessità sull'opportunità di cementificare in una legge e non nei decreti una materia volatile e in evoluzione come i settori, che presumibilmente sono destinati a mutare in tempi molto più rapidi che quelli delle legiferazione.

Sindaci per tutte le imprese sociali: positiva l'estensione a tutte le imprese sociali anche non cooperative della necessità di dotarsi "di uno o più sindaci allo scopo di monitorare e vigilare sull’osservanza della legge e dello statuto da parte dell’impresa sociale, sul rispetto dei principi di corretta amministrazione e sull’adeguatezza dell’assetto organizzativo, amministrativo e contabile".

Il nodo dell'obbligatorietà: introdotta nel ddl Bobba Lepri di gennaio e ripressa nel ddl delega all'art. 4, comma 1, lettera b) ("revisione dell’attuale disciplina dell’attribuzione facoltativa della qualifica di impresa sociale") il testo è stato accantonato. Si scontrano due visioni differenti, da una parte quella secondo cui quando un'organizzazione di terzo settore fa attività economicamente rilevante deve definirsi come impresa, assumendone i diritti e i doveri, dall'altra le resistenze di una parte del terzo settore che ritiene gli obblighi che ne deriverebbero troppo gravosi. Ad oggi questo testo è stato rimosso.

E cosa se ne fa, l'impresa sociale, degli utili? Altro punto sensibile della normativa. Nel Bobba - Lepri di gennaio l'impresa sociale era un non profit a cui si accordava una flessibilità nella gestione degli utili analoga a quella in essere nel mondo cooperativo, nel ddl è una for profit a cui si pongono taluni limiti. Al di là della discussione sul punto di caduta concreto, che nei decreti attuativi potrebbe in linea di principio essere non troppo distante nelle due ipotesi, si tratta di una battaglia culturale non secondaria, su cui si confrontano visioni diverse (quella di NotizieInRete, senza esitazioni,favorevole al mantenimento dell'impianto non profit, pur con tutte le flessibilità del caso). La Commissione la scorsa settimana ha deciso di non parlarne ancora e di passare aventi, vedremo la prossima. 

Vedi qui su Infocontinua l'articolo 4 con gli emendamenti approvati

Vedi qui su Infocontinua il testo coordinato del DDL con emendamenti approvati al 6/3/2015

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