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Impresa sociale, il nodo degli utili

Nella Commissione parlamentare Affari Sociali che sta esaminando il DDL delega sulla riforma del Terzo settore è entrata nel vivo la discussione sul tema dell'impresa sociale.

Come ricorderà chi ci aveva seguito la settimana scorsa, la discussione si era fermata sulla divisibilità degli utili per le imprese sociali; e la notizia è che non vi sono notizie nuove: la Commissione ha esaminato altre porzioni del testo (vedi su Infocontinua 1 e 2 su art. 2 e qui su art. 6, dove non a caso però è stato accantonato l'esame degli emendamenti sulle agevolazioni che riguardano le imprese sociali), ma questo tema lo ha per ora stralciato. E non a caso, visto che il dibattito tende ad infervorarsi.

L'Autorità Garante per la Concorrenza ha pubblicato sul proprio bollettino (pag. 103) una missiva indirizzata alla Commissione parlamentare dove si ravvisa una incompatibilità tra scopo di lucro e godimento di agevolazioni: "affinché il ridisegno della disciplina dell'impresa sociale ... possa realizzarsi in conformità ai principi che governano il diritto antitrust, occorre che il regime delle agevolazioni previste venga adeguatamente modulato e coordinato con le disposizioni volte ad aprire l'impresa sociale al mercato dei capitali e ad una maggiore remunerazione del capitale investito. Siffatto intervento si rende necessario al fine da evitare di conferire vantaggi competitivi ingiustificati in capo a tali categorie di imprese, che possano esporre la disciplina così tracciata a censure di natura concorrenziale, anche in relazione a possibili violazioni della normativa in tema di aiuti di Stato".

Le argomentazioni richiamano quanto prodotto presso la stessa Commissione Parlamentare dalla Corte dei Conti nel novembre scorso, che faceva emergere come la formulazione proposta dal Governo mal si conciliasse con l'impianto della riforma, notando come l'impresa sociale "sembrerebbe non rientrare nel Terzo settore, per il quale è confermato il divieto di lucro soggettivo".

I fautori dell'impresa sociale che fa premia gli azionisti accusano il colpo ma rilanciano: Melandri su Vita ammette che la scelta di distribuire gli utili possa rappresentare uno degli elementi per definire il vantaggio fiscale, ma propone di combinare questo criterio con quello dell'impatto sociale.

 


Vedi su Infocontinua il testo aggiornato con gli emendamenti approvati in Commissione al 11/3/2015


 

Se questo è il quadro, proviamo a sviluppare alcuni ragionamenti e proposte.

 

Il problema sta al principio

Sia detto per futura memoria, anche perché difficilmente questa posizione potrà prevalere: l'errore vero è quello di voler connotare (art. 4, comma 1, lettera a) l'impresa sociale con proprie finalità e obiettivi in modo distinto da quanto fatto per il terzo settore (art. 1, comma 1; art. 2 ter, nella numerazione emendata) o meglio, dal terzo settore "grano" dopo averlo distinto dal terzo settore "loglio" (appunto l'art. 2 ter). 

Una cosa sarebbe a) definire cosa è un'organizzazione di terzo settore, quali sono le sue finalità e obiettivi e b) specificare che talune di queste organizzazioni perseguono tali obiettivi con strumenti imprenditoriali e che per questo motivo necessitano di conseguenti strumenti e controlli; un'altra è quella di definire l'impresa sociale come un soggetto con distinte finalità, un po' forse è di terzo settore (se no perché metterlo nella stessa legge?) ma anche un po' no, tanto è vero che la rubrica della legge ("Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale...") cita terzo settore e impresa sociale come distinti elementi di un elenco.

Forse è meglio fare chiarezza. Se l'impresa sociale è un pezzo di terzo settore che necessita di specifiche regolazioni, si tracci un bel segno di penna sulla pasticciata frase che la definisce distintamente dal resto del terzo settore(art. 4, comma 1, lettera a). Se si vuole dire che invece l'impresa sociale è soggetto altro e distinto si stralci - e qualcuno sta caldeggiando l'ipotesi - l'art. 4 e si faccia eventualmente un provvedimento a sé. Con il doppio risultato di avere enunciato la semplificazione e di creare invece due normative contigue e parallele, di aver enunciato che il terzo settore è il primo ma di provare a spolparne altrove una delle componenti più rilevanti e dinamiche. Facendo male al terzo settore e anche all'impresa sociale.

 

Ritorniamo agli utili

Ha ragione chi osserva che esiti sociali positivi possono essere prodotti da soggetti diversi; ed è normale che le politiche pubbliche li incentivino, a questo punto senza curarsi più di tanto né della forma giuridica né del regime degli utili. Si può sostenere lo sviluppo delle energie rinnovabili o la diffusione della connettività a banda larga a prescindere da chi lo fa e con quali tornaconti. Ma questo cosa c'entra con il definire un soggetto specifico che organizzi in forma di impresa risposte comunitarie ai bisogni sociali (cioè, in senso autentico, imprese sociali)? Che poi queste ultime abbiano necessità di rendere compatibili la mutualità interna e quella comunitaria, è questione su cui il modello cooperativo rappresenta da qualche decennio una soluzione solida sperimentata, con un insieme di strumenti (dal ristorno alla rivalutazione) che equilibrano in modo opportuno le diverse istanze senza snaturare la mission dell'organizzazione dalla risposta del bisogno alla gratificazione degli azionisti. 

E ritornando alla semplificazione, che risultato avremmo se convivessero nel nostro ordinamento due tronconi paralleli ispirati a due distinte normative, una che riguarda le circa 12 mila imprese sociali esistenti in forma cooperativa, una che norma le altre?

Per finire, sull'impatto sociale, introdotto in modo peraltro ragionevole anche nell'art. 2bis ("valutazione qualitativa e quantitativa sul breve, medio e lungo periodo degli effetti sulla comunità di riferimento delle attività svolte rispetto all’obiettivo individuato"): ma davvero vi è qualcuno che ritiene credibile far transitare questo elemento dal suo luogo proprio, che riguarda il dominio dell'accountability, a quello di criterio su cui accordare o meno denaro pubblico? Insomma, un criterio utile utilizzato fuori luogo per contrabbandare in modo politicamente accettabile la snaturazione dell'impresa sociale al di fuori del terzo settore.

Riforma: avanti-non-importa-dove

Avanti tutta, sembrano dire riviste (1 - 2 - 3 - 4 - 5 - 6 - 7 - 8  - 9 - 10 - 11 -12 - 13 - 14 - 15 - 16 - 17 - 18) e blogger, in apprensione per il rallentamento dei lavori sulla riforma del terzo settore al Senato, dove il termine per la presentazione degli emendamenti è rimandato a settembre. Si legge qua e là di non meglio identificate "forze della conservazione" (il sempre non meglio identificato "terzo settore tradizionale") che frenerebbero la riforma, spaventate dall'innovazione che tale legge porterebbe. Dando così buon gioco al Governo per rassicurare che no, la riforma la si vuol proprio far passare in fretta, al massimo con poche limature.

E' comprensibile che i ripetuti rinvii al Senato siano irritanti ma... è del tutto insignificante l'osservazione che, con buona pace degli "eminenti giuristi" (chi, per curiosità?), il testo uscito dalla Camera presenti problemi non secondari? Chi sostiene la necessità di una celere approvazione ne é consapevole?

Si vuole davvero distinguere il grano dal loglio? Si era partiti dicendo di separare il grano dal loglio, la mensa per i poveri dal circolo di golf. E ci si aspetterebbe di individuare nella delega criteri chiari per farlo, ma sfortunatamente non se ne trova traccia esplicita. A buon senso si direbbe: attività che rispondono a bisogni importanti fatte con modalità che determinino beneficio sociale. Se manca una delle due cose, no. Insomma, ospedale (anche non profit) con tariffe per soli ricchi no (manca il beneficio sociale), aranciata a basso costo acquistabile anche dai poveri nemmeno (non è un'attività che risponde a un bisogno importante, semmai è un articolo per hard discount).Presidio sanitario non profit che offra cure a chi ne è sprovvisto sì. Sulle attività si trova nelle delega qualche traccia (fatta maluccio, ne parliamo dopo), sul beneficio sociale no. Forse si sta fraintendendo la faticosa definizione di terzo settore che la delega propone (ma comunque, nel caso: le leggi non dovrebbero essere chiare e univoche oltre ogni dubbio? Forse, quando si fanno definizioni, un elenco di punti sarebbe meglio delle evoluzioni narrative...), ma nella delega così scritta circolo di golf e ospedale per ricchi rimangono parte terzo settore. Magari (forse) con minori benefici fiscali, ma di terzo settore. E' un punto secondario? Possiamo chiamarla riforma?

Sempre su grano e loglio: il fatto che con tutta la giusta enfasi suicontrolli, conseguente anche ai fatti di cronaca, si escludano esplicitamente risorse per realizzarli, che non si tratti il tema dell'uso improprio del finto volontariato nella gestione di servizi, che nel parlare di affidamenti si ignori il dumping contrattuale (e - ma questo sarebbe un altro tema - in generale si tradisca su questo tema un approccio più conservativo rispetto a quello della consultazione ANAC!), non sembrano cose proprio marginali. 

Semplificazioni: una vera riforma dovrebbe ragionevolmente dire chele diverse forme di terzo settore si differenziano per vocazione, ma che poi il trattamento fiscale dipende da quello che fai. Se vendi, vendi. Il che vorrebbe dire mettere mano - unificandolo - a quel complicato castello che è nel nostro Paese la convivenza tra categorie civilistiche e fiscali, che invece la riforma sembra lasciare in vita, facendo riferimento alla persistenza degli "enti non commerciali" e non cimentandosi invece in criteri generali per la fiscalità del terzo settore.

E ancora: non si capisce bene, ma pare che permanga un doppio binario  sulle attività di utilità sociale: quelle del 155/2006, debitamente allargate, per le imprese sociali, qualcosa di non meglio precisato (l'elenco delle Onlus? Altro?) per il terzo settore. E così su altri aspetti. Al di là della mancata semplificazione... perché? In base a quale logica mai chiarita?

Sull'impresa sociale molto si è scritto, ma la domanda fondamentale resta: ma questa povera creatura, è di terzo settore - e quindi, salvo esplicite previsioni, ne condivide caratteristiche e vincoli - o meno?Se sì, perché ci si contorce a definirla, peraltro in modo piuttosto involuto, come soggetto a sé? Se no, si ha presente il danno che si sta portando? E comunque: non sarebbe meglio precisarlo senza ambiguità? E poi, sempre per parlare di semplificazioni: una disciplina dell'utile ispirata a quella della mutualità prevalente, cioè con percentuale massima e quota massima di utile distribuito, ma con taliparametri diversificati per forma giuridica, non sembra tanto una semplificazione. Tra l'altro: per quale logica, diversificati?

Molto altro sul tema, a partire dalla collocazione impropria dell'impatto sociale anche nel dominio della "definizione" dell'impresa sociale oltre che in quello, corretto, delle verifiche, lo si tralascia, avendone già scritto in precedenti articoli (23 marzo - 16 marzo - 9 marzo 2015 - 20 agosto 2014).

E poi quella dizione pasticciata su servizio civile e difesa della Patria, il riferimento che ancora manca al servizio civile degli stranieri; una timidezza nell'affrontare temi, come quello dei CSV, che nell'occasione di una riforma così importante meriterebbe qualche riflessione in più. 
E qualcos'altro che per brevità qui si tralascia.

Insomma, sì, non perdiamo tempo, ma godiamoci il più possibile un po' di provvidenziale bicameralismo fin che c'è. 

L'estate avrà portato consiglio?

Pubblicato su NotiziInRete 389 - 7 settembre 2015

Riassunto delle puntate precedenti. La Camera ha licenziato un testo del DDL delega, passato all'esame del Senato; accanto ad alcuni rallentamenti tecnici, la vera questione consiste nel fatto che il testo della Camera, insieme agli aspetti condivisibili, contiene una quantità non indifferente di criticità, come scritto anche da NotizeInRete.

A fronte di ciò durante l'estate si sono confrontate le diverse posizioni, da quelle di Lepri, capogruppo al Senato, che ha cercato con forza di intervenire per modificare tali criticità, a quelle espresse dalla Camera che dovrà a sua volta esaminare il testo che uscirà dal Senato, al Governo. Oggi, giornata in cui scadono i termini per la presentazione di emendamenti, da quanto è possibile ricostruire, lo stato della discussione sembra essere il seguente.

Impresa sociale: a fronte di un testo uscito dalla Camera piuttosto pasticciato (alla base, non è chiaro se l'Impresa sociale sia o meno un'organizzazione di terzo settore) sembra esservi una disponibilità del Governo a rivedere in modo sostanziale il testo, caratterizzando in modo limpido l'impresa sociale come parte del terzo settore, con tutto ciò che ne consegue in termini di obblighi e caratteristiche. 

Una definizione del beneficio sociale che permetta di "separare il grano dal loglio", a fronte di un testo che non fornisce criteri per identificare i soggetti che, oltre ad operare in settori di utilità sociale, lo fanno in modo (es. favorendone un accesso più ampio, valorizzando beni pubblici, ecc.) che corrisponde ad un interesse generale. Pare esservi una consapevolezza da parte del Governo sull'esistenza di questo problema e la volontà di approfondirlo; non è invece chiaro se ne deriverà un'effettiva disponibilità a mettere mano in modo opportuno all'articolato (se non all'art. 1, almeno all'art. 4, introducendo criteri per identificare l'interesse generale. Vedremo. 

Aspetti fiscali e semplificazioni: anche qui il dibattito assume aspetti un po' paradossali. Vi è consapevolezza che fare una riforma senza mettere mano al groviglio di definizioni fiscali e civilistiche tra loro non coincidenti e ai trattamenti fiscali differenziati sulla base della forma giuridica che aprono lo spazio a comportamenti opportunistici per inseguire le agevolazioni (il contrario di quello che prevedrebbe un approccio organico al terzo settore) rappresenterebbe una concezioni minimalista della riforma. D'altra parte emergono timori sul fatto che intervenire in un settore così delicato e complesso in seconda lettura (la Camera ha sostanzialmente bypassato la questione) potrebbe portare a rallentamenti dell'iter o a norme approssimative. Discorso simile per il rapporto tra questa normativa e le normative di settore, che il testo non affronta e che il Governo (di nuovo, interpretando la delega con una flessibilità un po' imbarazzante) forse a questo punto vorrebbe affrontare autonomamente in sede di decreti. Esito incerto, ma… come è possibile che per oltre un anno, sino all'approdo in Senato, la questione non sia stata esaminata, con l'esito di un testo che, con buona pace della riforma, sembra pensato per "lasciare tutto com'è"? E come leggere, alla luce di ciò, le tante campagne per approvare la legge, in fretta e comunque, come uscita dalla Camera?

Controlli: sì, forse, presi dalla foga dei fatti di cronaca, il tema dei controlli è stato inserito un po' ovunque ma in modo un po' disorganico, di questo vi è consapevolezza; probabilmente qualche intervento verrà fatto, auspicabilmente nel senso - anche questo coerente con l'idea di approccio organico - di connettere il sistema di controlli non alla forma giuridica ma a criteri trasversali alle forme di terzo settore (uso di fondi pubblici, ricorso alla fede pubblica, ecc.). Sembra esservi una apprezzabile intenzione di integrare funzioni di controllo e autocontrollo e di promuovere il ruolo di organismi partecipativi per svolgere funzioni di controllo. Probabile qualche cambiamento al Senato.

Servizio civile: sembra esserci consenso per rimediare in modo soddisfacente alla strana definizione uscita dalla Camera, con un adeguato recupero delle radici nell'esperienza della difesa non armata della patria - oltre che della promozione dei valori costituzionali. Allo stesso modo sembra esserci apertura alla risoluzione in via normativa, una volta per tutte, del pasticcio relativo all'accesso dei giovani stranieri al servizio civile e ad una più razionale suddivisione di compiti tra livello centrale e regionale. 

Centri di servizio: tema non centrale per i cooperatori, ma vale comunque la pena di annotare la positiva scelta di far evolvere questi organismi, oggi governati da cordate aggiudicatarie di un bando, sulla base del principio della porta aperta, che porta ad una governance più partecipata e di rivedere l'architettura dei ruoli di controllo dei centri; qualche resistenza in più sulle proposte sulla loro libera costituzione, che pure li legittimerebbe ulteriormente. Adelante con (molto, molto) juicio, avrebbe scritto Manzoni.

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